Problème — Des acteurs multiples, des échelles emboîtées

Introduction. L'action publique pour l'environnement ne se réduit ni à l'État ni à une seule échelle de décision. Elle émerge de l'interaction, faite de coopération et de conflit, entre des acteurs nombreux, et elle se déploie à des échelles emboîtées, du local au mondial. Nous montrerons d'abord la pluralité des acteurs (I), puis l'emboîtement des échelles et les problèmes de cohérence qu'il pose (II).

I. Une pluralité d'acteurs en interaction, et parfois en conflit. Affirmation : pouvoirs publics, ONG, experts, entreprises et citoyens participent tous à la définition et à la mise en œuvre de l'action publique. Explication : les pouvoirs publics réglementent, taxent et subventionnent, mais ils agissent sous la pression des ONG (alerte, plaidoyer, contentieux), à partir des connaissances produites par les experts (GIEC, agences), en négociant avec des entreprises à la fois régulées, innovatrices et lobbyistes, et face à des citoyens qui se mobilisent par la consommation engagée, les marches ou la participation directe. Illustration : document 1 : quatre ONG ont fait condamner l'État pour inaction climatique en 2021 (« l'Affaire du siècle »), après une pétition de plus de deux millions de signatures ; 150 citoyens tirés au sort, éclairés par des experts, ont formulé 149 propositions dont une partie est devenue loi en 2021 ; les constructeurs automobiles ont obtenu en 2023 une exemption pour les carburants de synthèse dans l'interdiction des thermiques neuves de 2035. Le juge, les citoyens et les entreprises ont ainsi chacun infléchi l'action de l'État, dans des sens opposés.

II. Des échelles emboîtées, du local au mondial, qui posent un problème de cohérence. Affirmation : l'action climatique se décide à quatre niveaux dont chacun a ses instruments. Explication : le niveau mondial fixe le cap mais ne peut contraindre ; le niveau européen dispose d'instruments puissants (marché des quotas, normes) applicables à 27 pays ; le niveau national légifère et taxe ; le niveau local met en œuvre au plus près des habitants (transports, urbanisme) et expérimente. Plus on descend, plus le pouvoir de contraindre augmente ; plus on monte, plus le périmètre s'élargit. Cette multiplicité permet d'agir partout, mais pose des problèmes de cohérence (une mesure locale peut être contredite par une politique nationale) et de compétition entre territoires. Illustration : document 2 : l'accord de Paris (2015) fixe l'objectif mondial des 2 °C ; l'Union, qui disposait déjà du marché des quotas (2005), en durcit le plafond avec le paquet « Fit for 55 » (2021) ; la France, qui avait créé la taxe carbone dès 2014, inscrit la neutralité carbone en 2050 dans la loi (2019) ; les collectivités appliquent ce cap par les plans climat (2015) et les zones à faibles émissions (2019). Mais la taxe carbone nationale a été gelée en 2018 alors que l'objectif européen se durcissait, et les zones à faibles émissions locales sont contestées faute d'alternatives nationales à la voiture.

Conclusion. L'action publique pour l'environnement est le produit d'acteurs multiples, qui coopèrent et s'affrontent, et d'échelles emboîtées, du plan climat d'une métropole à l'accord de Paris. Cette richesse est aussi sa fragilité : ce qui engage le plus de monde oblige le moins, et la cohérence entre niveaux n'est jamais acquise.