Comprendre un régime politique : la démocratie

Un jour de 1988, dans un pays gouverné depuis quinze ans par un général arrivé au pouvoir par un coup d'État, on demande aux électeurs de répondre par oui ou par non à une seule question : le dictateur doit-il rester huit ans de plus ? Le 5 octobre, le « non » l'emporte avec près de 56 % des voix ; à la surprise générale, le résultat est respecté, et le Chili sort de la dictature. Quinze ans plus tôt, le 11 septembre 1973, ce même pays — l'une des démocraties les plus anciennes et les plus stables d'Amérique latine — avait vu son palais présidentiel bombardé par sa propre armée.

Ces deux dates disent l'essentiel de ce thème. La démocratie n'est ni un état naturel ni un acquis définitif : c'est un régime politique, c'est-à-dire un ensemble de règles et d'institutions qui peut être conquis, perdu et reconquis. Elle a une histoire longue — les Athéniens du V^e siècle avant notre ère n'entendaient pas par ce mot ce que nous entendons —, une géographie inégale, et des fragilités que les penseurs politiques ont repérées bien avant qu'elles ne se réalisent.

Problématique. Qu'est-ce qui caractérise un régime démocratique, comment s'est-il transformé de la cité athénienne aux États contemporains, et quelles forces et fragilités les crises du XX^e siècle comme la construction européenne révèlent-elles ?

1.1 Introduction : la démocratie, les démocraties : quelles

caractéristiques aujourd'hui ?

1.1.1 Les caractéristiques communes aux démocraties

Le mot vient du grec : dêmos, le peuple, et kratos, le pouvoir. Il désigne donc, littéralement, le pouvoir du peuple. Cette définition étymologique ne suffit pas : tous les régimes du monde, y compris les plus autoritaires, prétendent gouverner au nom du peuple. Il faut donc des critères plus précis.

La formulation la plus célèbre est celle d'Abraham Lincoln, dans le bref discours prononcé à Gettysburg le 19 novembre 1863 : un gouvernement « du peuple, par le peuple, pour le peuple ». La formule a fait le tour du monde, et l'article 2 de la Constitution française du 4 octobre 1958 la reprend presque mot pour mot pour définir le principe de la République.

Les politistes proposent des définitions plus opératoires. L'économiste Joseph Schumpeter, dans Capitalisme, socialisme et démocratie (1942), en donne une définition dite minimale ou procédurale : la démocratie est le système institutionnel dans lequel des individus acquièrent le pouvoir de décider au moyen d'une lutte concurrentielle pour le vote du peuple. L'Américain Robert Dahl propose en 1971, dans Polyarchy, une liste de conditions institutionnelles qui reste la référence : élections libres, régulières et honnêtes ; suffrage quasi universel ; droit de se porter candidat ; liberté d'expression ; accès à des sources d'information plurielles ; liberté d'association ; responsabilité des gouvernants devant les élus. Il préfère d'ailleurs parler de polyarchie, « pouvoir de plusieurs », pour bien marquer qu'aucun régime réel n'atteint l'idéal démocratique.

On peut ramener ces critères à quatre traits communs.

• La souveraineté du peuple, exercée par des représentants élus. Le pouvoir vient d'en bas, et il s'exerce par délégation contrôlée.
• L'alternance possible. C'est le critère le plus discriminant. Le politiste Adam Przeworski a proposé une définition d'une simplicité redoutable : une démocratie est un système dans lequel les partis au pouvoir perdent des élections. Un régime où l'on vote mais où le pouvoir ne change jamais de mains n'est pas une démocratie.
• Les libertés fondamentales garanties. Expression, presse, réunion, association, croyance. Sans elles, l'élection est un décor : on ne peut pas choisir entre des propositions dont une seule a le droit d'être énoncée.
• La séparation des pouvoirs et l'État de droit. Le pouvoir arrête le pouvoir, et tous, gouvernants compris, sont soumis à la loi, sous le contrôle de juges indépendants.

1.1.2 Démocraties et régimes autoritaires : une comparaison

Comparer suppose d'abord de nommer. Le politiste espagnol Juan Linz a proposé, dans des travaux devenus classiques, de distinguer soigneusement deux familles de régimes non démocratiques.

Le régime totalitaire — dont Hannah Arendt a analysé la nouveauté historique dans Les Origines du totalitarisme (1951) — se caractérise par une idéologie officielle prétendant expliquer le monde entier, un parti unique de masse, la mobilisation permanente de la population, la terreur policière et la volonté de transformer l'homme lui-même. Le régime autoritaire, lui, se contente d'exclure la population de la vie politique : il tolère un pluralisme limité, ne possède pas d'idéologie élaborée, préfère la démobilisation à l'enthousiasme, et laisse subsister des espaces privés — l'Espagne de Franco est le cas à partir duquel Linz a construit la notion.

La comparaison des régimes se heurte à une difficulté : les régimes autoritaires contemporains imitent les formes démocratiques. Ils organisent des élections, se dotent de parlements et de cours constitutionnelles, mais en vident le contenu : médias contrôlés, découpages électoraux favorables, opposants inéligibles ou emprisonnés, justice soumise. Deux notions ont été forgées pour cela.

• L'autoritarisme compétitif, décrit par Steven Levitsky et Lucan Way au début des années 2000 : des élections réelles s'y tiennent, mais dans des conditions si inégales que l'opposition ne peut pratiquement pas gagner.
• La démocratie illibérale, expression popularisée par le journaliste Fareed Zakaria dans un article de 1997 : des dirigeants élus démocratiquement s'affranchissent des contre-pouvoirs, des libertés et de l'État de droit. Le Premier ministre hongrois Viktor Orbán a lui-même revendiqué l'expression d'« État illibéral » dans un discours du 26 juillet 2014.

Trois organismes tentent de mesurer l'état des régimes dans le monde : la Freedom House américaine, qui publie depuis les années 1970 un rapport annuel classant les pays selon les droits politiques et les libertés civiles ; l'unité de recherche de l'hebdomadaire The Economist, dont l'indice de démocratie, publié depuis 2006, distingue démocraties « pleines », démocraties « imparfaites », régimes hybrides et régimes autoritaires ; et le projet universitaire Varieties of Democracy, hébergé à Göteborg, qui repose sur l'évaluation de milliers d'experts. Leurs résultats convergent sur deux points : une minorité seulement des pays du monde — de l'ordre d'une vingtaine — sont classés en démocraties pleines, et la tendance des quinze dernières années est au recul. Ces classements sont cependant discutés : leurs indicateurs, leur pondération et le poids donné aux jugements d'experts font l'objet de critiques méthodologiques. Les citer en précisant qui les produit et comment est la marque d'un bon usage des sources.

1.2 Axe 1 — Penser la démocratie : démocratie directe et démocratie

représentative

Deux manières d'être en démocratie s'opposent depuis l'origine : décider soi-même, ou choisir ceux qui décideront. Le premier jalon étudie le seul régime antique où le peuple gouvernait effectivement ; le second, le texte qui a le mieux expliqué pourquoi les Modernes ont renoncé à l'imiter.

1.2.1 Jalon 1 — Une démocratie directe mais limitée : être citoyen à

Athènes au V^e siècle

Une construction progressive.

La démocratie athénienne n'apparaît pas d'un coup. Solon, archonte en 594-593 avant notre ère, abolit l'esclavage pour dettes et répartit les citoyens en quatre classes censitaires. Clisthène, en 508-507, opère la réforme décisive : il redécoupe l'Attique en dix tribus artificielles, composées chacune de dèmes venus des trois régions — la ville, la côte, l'intérieur —, ce qui brise les solidarités aristocratiques locales et fabrique une citoyenneté territoriale. Il crée le Conseil des Cinq-Cents. En 462-461, Éphialte retire à l'Aréopage, tribunal aristocratique, l'essentiel de ses pouvoirs politiques. Périclès, enfin, instaure vers le milieu du V^e siècle une indemnité — le misthos — versée aux citoyens qui siègent comme juges, afin que les plus pauvres puissent réellement exercer leurs fonctions.

Les institutions : le peuple au travail.

Quatre organes, et une règle de désignation qui surprend les modernes.

• L'Ecclésia, l'assemblée de tous les citoyens, se réunit sur la colline de la Pnyx une quarantaine de fois par an. Elle vote les lois, la guerre et la paix, les traités, les dépenses ; tout citoyen y a le droit de parler — c'est l'isêgoria, l'égalité de parole — et de proposer un décret. Certaines décisions exigent un quorum de six mille présents.
• La Boulè, conseil de cinq cents membres tirés au sort chaque année, cinquante par tribu, prépare l'ordre du jour de l'assemblée et surveille les magistrats. Chaque tribu en assure à tour de rôle la présidence pendant un dixième de l'année.
• L'Héliée, tribunal populaire, réunit six mille jurés tirés au sort. Elle juge non seulement les procès privés mais aussi les affaires politiques : c'est elle qui condamne Socrate en 399.
• Les magistrats sont pour la plupart tirés au sort et renouvelés chaque année, sans possibilité de renouvellement immédiat. Seuls les postes exigeant une compétence technique — au premier rang desquels les dix stratèges, qui commandent l'armée et la flotte — sont élus, et rééligibles : Périclès sera élu stratège quinze années de suite.

Ce dernier point est le plus important, et il est presque toujours mal compris. Pour les Grecs, le tirage au sort est le procédé démocratique par excellence, parce qu'il donne à chacun une chance égale et empêche la formation d'une classe de professionnels ; l'élection, elle, est un procédé aristocratique, parce qu'elle sélectionne les meilleurs, c'est-à-dire en pratique les plus riches et les plus habiles à parler. Aristote l'écrit sans détour dans la Politique. Le politiste Bernard Manin a montré, dans Principes du gouvernement représentatif (1995), que les Modernes ont retenu l'élection en connaissance de cause : ils voulaient précisément un gouvernement des meilleurs, non un gouvernement de n'importe qui.

Un corps civique étroit.

Est citoyen l'homme adulte, libre, né de parents athéniens : la loi de Périclès de 451-450 exige en effet que les deux parents soient athéniens, restreignant l'accès à la citoyenneté au moment même où celle-ci devient la plus avantageuse. Sont donc exclus :

• les femmes, y compris les filles et les épouses de citoyens, qui transmettent la citoyenneté sans la posséder ;
• les métèques, étrangers grecs installés à Athènes, souvent artisans ou commerçants, qui paient un impôt spécifique et servent à l'armée sans pouvoir ni voter ni posséder de terre ;
• les esclaves, très nombreux, employés dans les maisons, les ateliers et les mines d'argent du Laurion.

Les chiffres sont des estimations, et il faut le dire : les historiens proposent, pour l'Attique du V^e siècle, un ordre de grandeur de quelque quarante mille citoyens sur une population totale que l'on situe entre deux cent cinquante mille et trois cent mille personnes. Les fourchettes sont larges et discutées, en particulier pour les esclaves. Retenons la proportion plutôt que le nombre : un habitant sur six ou sept environ possédait des droits politiques, et la participation effective à l'assemblée était encore inférieure, les paysans de l'Attique ne pouvant pas venir souvent à la ville.

Une démocratie qui se pense et se critique.

Athènes a produit son propre éloge et sa propre critique, ce qui est rare. L'éloge le plus célèbre est l'oraison funèbre que Thucydide prête à Périclès pour les premiers morts de la guerre du Péloponnèse, à l'hiver 431-430 : le régime y est loué parce que les affaires y sont gérées « dans l'intérêt du plus grand nombre », que la pauvreté n'y interdit pas de servir la cité, et que l'on y tient pour inutile celui qui ne s'occupe pas des affaires publiques.

Les critiques sont tout aussi vigoureuses. Un pamphlet anonyme du V^e siècle, attribué à un auteur que la tradition appelle le « Vieil Oligarque », reproche à la démocratie de donner le pouvoir aux plus pauvres et aux plus ignorants. Platon, dans la République et le Gorgias, y voit le règne de la flatterie : le démagogue l'emporte sur celui qui dit le vrai. Le procès et la condamnation de Socrate en 399, comme celui des stratèges des Arginuses en 406 — condamnés collectivement au mépris de la procédure —, alimentent le dossier. Les Athéniens eux-mêmes s'en défendaient par des mécanismes correcteurs : l'ostracisme, qui permettait d'exiler pour dix ans un citoyen jugé dangereux, et la graphè paranomôn, action publique permettant de poursuivre l'auteur d'un décret contraire aux lois — c'est-à-dire une forme ancienne de contrôle de légalité opposée à la volonté de l'assemblée elle-même.

Une fin, et une postérité inventée.

La défaite de 404 face à Sparte livre Athènes au régime oligarchique des Trente ; la démocratie est restaurée dès 403, mais la cité perd son indépendance après la défaite de Chéronée en 338 face à la Macédoine, et le régime démocratique est aboli en 322. Il faut ensuite attendre très longtemps pour que le mot redevienne positif : jusqu'au XVIII^e siècle, « démocratie » désigne en Europe un régime instable et dangereux. Sa réhabilitation est l'œuvre du XIX^e siècle — l'Histoire de la Grèce du Britannique George Grote, publiée à partir de 1846, joue ici un rôle majeur — et l'historienne Nicole Loraux a montré, dans L'Invention d'Athènes (1981), combien le portrait que nous en avons doit au discours que la cité tenait sur elle-même. Athènes n'est pas l'ancêtre de nos démocraties : c'est un ancêtre que nous nous sommes choisi.

Athènes au V^e siècle : un corps civique étroit, des institutions ouvertes.

1.2.2 Jalon 2 — Participer ou être représenté : Benjamin Constant,

« liberté des Anciens, liberté des Modernes »

L'homme et le moment.

Benjamin Constant (1767-1830), né à Lausanne, écrivain et théoricien libéral, est l'une des figures politiques les plus mouvantes de son temps : opposant au Consulat, exilé, rallié in extremis à Napoléon pendant les Cent-Jours — il rédige en 1815 l'Acte additionnel aux constitutions de l'Empire —, puis député libéral sous la Restauration. Il prononce en 1819, à l'Athénée royal de Paris, la conférence intitulée De la liberté des Anciens comparée à celle des Modernes.

Le contexte compte. La France a connu en trente ans une monarchie absolue, une monarchie constitutionnelle, une république, la Terreur, un Directoire, un Empire et une Restauration. La question de savoir quelle liberté est possible n'a rien de théorique : on cherche un régime qui ne s'effondre pas.

La thèse.

Constant distingue deux libertés, également réelles mais incompatibles si l'on veut les cumuler.

• La liberté des Anciens consiste à participer collectivement et directement à la souveraineté : délibérer sur la place publique, voter les lois, juger, décider de la guerre. Elle est glorieuse, mais elle s'accompagne, remarque Constant, de la « soumission complète de l'individu à l'autorité de l'ensemble » : la cité surveille les mœurs, la religion, l'éducation, et l'individu n'a pas d'existence privée protégée. L'ostracisme athénien en est pour lui l'illustration.
• La liberté des Modernes consiste dans l'indépendance individuelle : n'être soumis qu'aux lois, aller et venir, choisir sa profession, disposer de sa propriété, professer sa religion, exprimer son opinion, s'associer. Elle est privée avant d'être politique.

L'explication : pourquoi ce basculement ?

Constant ne se contente pas d'opposer, il explique — et c'est ce qui fait la valeur du texte. Trois causes.

• La taille des États. Dans une cité de quelques dizaines de milliers de citoyens, chacun pèse sur la décision ; dans un grand État moderne, la voix d'un individu se dilue au point que la participation directe perdrait son sens.
• Le commerce. Les Anciens vivaient de la guerre et du butin, et l'esclavage leur donnait le loisir de gouverner ; les Modernes vivent du travail et de l'échange, qui occupent tout leur temps. Ils ne peuvent pas siéger en permanence.
• La valeur nouvelle de l'individu. Les Modernes tiennent à leurs jouissances privées, à leur famille, à leurs opinions : ils demandent d'abord à l'autorité de ne pas s'en mêler.

D'où la conclusion : le système représentatif n'est pas un pis-aller imposé par la taille des États, c'est l'institution adaptée à des hommes occupés. Constant le décrit comme une procuration donnée à un petit nombre par la masse des citoyens, pour faire ce qu'elle n'a ni le temps ni les moyens de faire elle-même.

L'avertissement, qui est le cœur du texte.

Constant ne célèbre pas la représentation sans réserve. Il en énonce au contraire le danger propre, dans une phrase qu'il faut savoir citer :

« Le danger de la liberté moderne, c'est qu'absorbés dans la jouissance de notre indépendance privée, et dans la poursuite de nos intérêts particuliers, nous ne renoncions trop facilement à notre droit de partage dans le pouvoir politique. »

Le remède qu'il propose n'est pas de revenir aux Anciens, mais de ne pas laisser la procuration se transformer en abandon : les citoyens doivent « surveiller » leurs représentants, exercer leur liberté d'opinion et de presse, et considérer la participation politique comme une part de leur perfectionnement personnel. Autrement dit, la démocratie représentative n'est viable que si les représentés restent actifs — c'est exactement le problème que pose aujourd'hui l'abstention.

Constant dans une conversation.

Le texte de 1819 répond à des positions antérieures qu'il faut connaître.

• Rousseau (Du contrat social, 1762) juge au contraire que la souveraineté ne peut pas être représentée : la volonté générale ne se délègue pas. Sa formule sur le peuple anglais, qui « ne se croit libre » que pendant l'élection des membres du Parlement et « n'est rien » le reste du temps, est la cible implicite de Constant.
• Sieyès, dans Qu'est-ce que le Tiers État ? (1789) puis dans ses interventions à l'Assemblée constituante, oppose explicitement la démocratie — où les citoyens font eux-mêmes la loi — et le gouvernement représentatif, qu'il juge supérieur parce qu'il repose sur la division du travail. La Constitution de 1791 en tire les conséquences en distinguant citoyens actifs et passifs, sur un critère censitaire ; celle de 1793, beaucoup plus démocratique et référendaire, ne sera jamais appliquée.
• Bernard Manin, deux siècles plus tard, systématise l'analyse en dégageant quatre traits invariants du gouvernement représentatif : les gouvernants sont désignés par une élection à intervalles réguliers ; ils conservent une marge d'indépendance à l'égard des volontés des électeurs ; l'opinion publique peut s'exprimer librement en dehors du contrôle des gouvernants ; les décisions sont soumises à l'épreuve de la discussion.

Le débat aujourd'hui.

La question de Constant n'est pas close, et elle prend trois formes contemporaines.