Comprendre un régime politique : la démocratie

Un jour de 1988, dans un pays gouverné depuis quinze ans par un général arrivé au pouvoir par un coup d'État, on demande aux électeurs de répondre par oui ou par non à une seule question : le dictateur doit-il rester huit ans de plus ? Le 5 octobre, le « non » l'emporte avec près de 56 % des voix ; à la surprise générale, le résultat est respecté, et le Chili sort de la dictature. Quinze ans plus tôt, le 11 septembre 1973, ce même pays — l'une des démocraties les plus anciennes et les plus stables d'Amérique latine — avait vu son palais présidentiel bombardé par sa propre armée.

Ces deux dates disent l'essentiel de ce thème. La démocratie n'est ni un état naturel ni un acquis définitif : c'est un régime politique, c'est-à-dire un ensemble de règles et d'institutions qui peut être conquis, perdu et reconquis. Elle a une histoire longue — les Athéniens du V^e siècle avant notre ère n'entendaient pas par ce mot ce que nous entendons —, une géographie inégale, et des fragilités que les penseurs politiques ont repérées bien avant qu'elles ne se réalisent.

Problématique. Qu'est-ce qui caractérise un régime démocratique, comment s'est-il transformé de la cité athénienne aux États contemporains, et quelles forces et fragilités les crises du XX^e siècle comme la construction européenne révèlent-elles ?

1.1 Introduction : la démocratie, les démocraties : quelles

caractéristiques aujourd'hui ?

1.1.1 Les caractéristiques communes aux démocraties

Le mot vient du grec : dêmos, le peuple, et kratos, le pouvoir. Il désigne donc, littéralement, le pouvoir du peuple. Cette définition étymologique ne suffit pas : tous les régimes du monde, y compris les plus autoritaires, prétendent gouverner au nom du peuple. Il faut donc des critères plus précis.

La formulation la plus célèbre est celle d'Abraham Lincoln, dans le bref discours prononcé à Gettysburg le 19 novembre 1863 : un gouvernement « du peuple, par le peuple, pour le peuple ». La formule a fait le tour du monde, et l'article 2 de la Constitution française du 4 octobre 1958 la reprend presque mot pour mot pour définir le principe de la République.

Les politistes proposent des définitions plus opératoires. L'économiste Joseph Schumpeter, dans Capitalisme, socialisme et démocratie (1942), en donne une définition dite minimale ou procédurale : la démocratie est le système institutionnel dans lequel des individus acquièrent le pouvoir de décider au moyen d'une lutte concurrentielle pour le vote du peuple. L'Américain Robert Dahl propose en 1971, dans Polyarchy, une liste de conditions institutionnelles qui reste la référence : élections libres, régulières et honnêtes ; suffrage quasi universel ; droit de se porter candidat ; liberté d'expression ; accès à des sources d'information plurielles ; liberté d'association ; responsabilité des gouvernants devant les élus. Il préfère d'ailleurs parler de polyarchie, « pouvoir de plusieurs », pour bien marquer qu'aucun régime réel n'atteint l'idéal démocratique.

On peut ramener ces critères à quatre traits communs.

• La souveraineté du peuple, exercée par des représentants élus. Le pouvoir vient d'en bas, et il s'exerce par délégation contrôlée.
• L'alternance possible. C'est le critère le plus discriminant. Le politiste Adam Przeworski a proposé une définition d'une simplicité redoutable : une démocratie est un système dans lequel les partis au pouvoir perdent des élections. Un régime où l'on vote mais où le pouvoir ne change jamais de mains n'est pas une démocratie.
• Les libertés fondamentales garanties. Expression, presse, réunion, association, croyance. Sans elles, l'élection est un décor : on ne peut pas choisir entre des propositions dont une seule a le droit d'être énoncée.
• La séparation des pouvoirs et l'État de droit. Le pouvoir arrête le pouvoir, et tous, gouvernants compris, sont soumis à la loi, sous le contrôle de juges indépendants.

1.1.2 Démocraties et régimes autoritaires : une comparaison

Comparer suppose d'abord de nommer. Le politiste espagnol Juan Linz a proposé, dans des travaux devenus classiques, de distinguer soigneusement deux familles de régimes non démocratiques.

Le régime totalitaire — dont Hannah Arendt a analysé la nouveauté historique dans Les Origines du totalitarisme (1951) — se caractérise par une idéologie officielle prétendant expliquer le monde entier, un parti unique de masse, la mobilisation permanente de la population, la terreur policière et la volonté de transformer l'homme lui-même. Le régime autoritaire, lui, se contente d'exclure la population de la vie politique : il tolère un pluralisme limité, ne possède pas d'idéologie élaborée, préfère la démobilisation à l'enthousiasme, et laisse subsister des espaces privés — l'Espagne de Franco est le cas à partir duquel Linz a construit la notion.

La comparaison des régimes se heurte à une difficulté : les régimes autoritaires contemporains imitent les formes démocratiques. Ils organisent des élections, se dotent de parlements et de cours constitutionnelles, mais en vident le contenu : médias contrôlés, découpages électoraux favorables, opposants inéligibles ou emprisonnés, justice soumise. Deux notions ont été forgées pour cela.

• L'autoritarisme compétitif, décrit par Steven Levitsky et Lucan Way au début des années 2000 : des élections réelles s'y tiennent, mais dans des conditions si inégales que l'opposition ne peut pratiquement pas gagner.
• La démocratie illibérale, expression popularisée par le journaliste Fareed Zakaria dans un article de 1997 : des dirigeants élus démocratiquement s'affranchissent des contre-pouvoirs, des libertés et de l'État de droit. Le Premier ministre hongrois Viktor Orbán a lui-même revendiqué l'expression d'« État illibéral » dans un discours du 26 juillet 2014.

Trois organismes tentent de mesurer l'état des régimes dans le monde : la Freedom House américaine, qui publie depuis les années 1970 un rapport annuel classant les pays selon les droits politiques et les libertés civiles ; l'unité de recherche de l'hebdomadaire The Economist, dont l'indice de démocratie, publié depuis 2006, distingue démocraties « pleines », démocraties « imparfaites », régimes hybrides et régimes autoritaires ; et le projet universitaire Varieties of Democracy, hébergé à Göteborg, qui repose sur l'évaluation de milliers d'experts. Leurs résultats convergent sur deux points : une minorité seulement des pays du monde — de l'ordre d'une vingtaine — sont classés en démocraties pleines, et la tendance des quinze dernières années est au recul. Ces classements sont cependant discutés : leurs indicateurs, leur pondération et le poids donné aux jugements d'experts font l'objet de critiques méthodologiques. Les citer en précisant qui les produit et comment est la marque d'un bon usage des sources.

1.2 Axe 1 — Penser la démocratie : démocratie directe et démocratie

représentative

Deux manières d'être en démocratie s'opposent depuis l'origine : décider soi-même, ou choisir ceux qui décideront. Le premier jalon étudie le seul régime antique où le peuple gouvernait effectivement ; le second, le texte qui a le mieux expliqué pourquoi les Modernes ont renoncé à l'imiter.

1.2.1 Jalon 1 — Une démocratie directe mais limitée : être citoyen à

Athènes au V^e siècle

Une construction progressive.

La démocratie athénienne n'apparaît pas d'un coup. Solon, archonte en 594-593 avant notre ère, abolit l'esclavage pour dettes et répartit les citoyens en quatre classes censitaires. Clisthène, en 508-507, opère la réforme décisive : il redécoupe l'Attique en dix tribus artificielles, composées chacune de dèmes venus des trois régions — la ville, la côte, l'intérieur —, ce qui brise les solidarités aristocratiques locales et fabrique une citoyenneté territoriale. Il crée le Conseil des Cinq-Cents. En 462-461, Éphialte retire à l'Aréopage, tribunal aristocratique, l'essentiel de ses pouvoirs politiques. Périclès, enfin, instaure vers le milieu du V^e siècle une indemnité — le misthos — versée aux citoyens qui siègent comme juges, afin que les plus pauvres puissent réellement exercer leurs fonctions.

Les institutions : le peuple au travail.

Quatre organes, et une règle de désignation qui surprend les modernes.

• L'Ecclésia, l'assemblée de tous les citoyens, se réunit sur la colline de la Pnyx une quarantaine de fois par an. Elle vote les lois, la guerre et la paix, les traités, les dépenses ; tout citoyen y a le droit de parler — c'est l'isêgoria, l'égalité de parole — et de proposer un décret. Certaines décisions exigent un quorum de six mille présents.
• La Boulè, conseil de cinq cents membres tirés au sort chaque année, cinquante par tribu, prépare l'ordre du jour de l'assemblée et surveille les magistrats. Chaque tribu en assure à tour de rôle la présidence pendant un dixième de l'année.
• L'Héliée, tribunal populaire, réunit six mille jurés tirés au sort. Elle juge non seulement les procès privés mais aussi les affaires politiques : c'est elle qui condamne Socrate en 399.
• Les magistrats sont pour la plupart tirés au sort et renouvelés chaque année, sans possibilité de renouvellement immédiat. Seuls les postes exigeant une compétence technique — au premier rang desquels les dix stratèges, qui commandent l'armée et la flotte — sont élus, et rééligibles : Périclès sera élu stratège quinze années de suite.

Ce dernier point est le plus important, et il est presque toujours mal compris. Pour les Grecs, le tirage au sort est le procédé démocratique par excellence, parce qu'il donne à chacun une chance égale et empêche la formation d'une classe de professionnels ; l'élection, elle, est un procédé aristocratique, parce qu'elle sélectionne les meilleurs, c'est-à-dire en pratique les plus riches et les plus habiles à parler. Aristote l'écrit sans détour dans la Politique. Le politiste Bernard Manin a montré, dans Principes du gouvernement représentatif (1995), que les Modernes ont retenu l'élection en connaissance de cause : ils voulaient précisément un gouvernement des meilleurs, non un gouvernement de n'importe qui.

Un corps civique étroit.

Est citoyen l'homme adulte, libre, né de parents athéniens : la loi de Périclès de 451-450 exige en effet que les deux parents soient athéniens, restreignant l'accès à la citoyenneté au moment même où celle-ci devient la plus avantageuse. Sont donc exclus :

• les femmes, y compris les filles et les épouses de citoyens, qui transmettent la citoyenneté sans la posséder ;
• les métèques, étrangers grecs installés à Athènes, souvent artisans ou commerçants, qui paient un impôt spécifique et servent à l'armée sans pouvoir ni voter ni posséder de terre ;
• les esclaves, très nombreux, employés dans les maisons, les ateliers et les mines d'argent du Laurion.

Les chiffres sont des estimations, et il faut le dire : les historiens proposent, pour l'Attique du V^e siècle, un ordre de grandeur de quelque quarante mille citoyens sur une population totale que l'on situe entre deux cent cinquante mille et trois cent mille personnes. Les fourchettes sont larges et discutées, en particulier pour les esclaves. Retenons la proportion plutôt que le nombre : un habitant sur six ou sept environ possédait des droits politiques, et la participation effective à l'assemblée était encore inférieure, les paysans de l'Attique ne pouvant pas venir souvent à la ville.

Une démocratie qui se pense et se critique.

Athènes a produit son propre éloge et sa propre critique, ce qui est rare. L'éloge le plus célèbre est l'oraison funèbre que Thucydide prête à Périclès pour les premiers morts de la guerre du Péloponnèse, à l'hiver 431-430 : le régime y est loué parce que les affaires y sont gérées « dans l'intérêt du plus grand nombre », que la pauvreté n'y interdit pas de servir la cité, et que l'on y tient pour inutile celui qui ne s'occupe pas des affaires publiques.

Les critiques sont tout aussi vigoureuses. Un pamphlet anonyme du V^e siècle, attribué à un auteur que la tradition appelle le « Vieil Oligarque », reproche à la démocratie de donner le pouvoir aux plus pauvres et aux plus ignorants. Platon, dans la République et le Gorgias, y voit le règne de la flatterie : le démagogue l'emporte sur celui qui dit le vrai. Le procès et la condamnation de Socrate en 399, comme celui des stratèges des Arginuses en 406 — condamnés collectivement au mépris de la procédure —, alimentent le dossier. Les Athéniens eux-mêmes s'en défendaient par des mécanismes correcteurs : l'ostracisme, qui permettait d'exiler pour dix ans un citoyen jugé dangereux, et la graphè paranomôn, action publique permettant de poursuivre l'auteur d'un décret contraire aux lois — c'est-à-dire une forme ancienne de contrôle de légalité opposée à la volonté de l'assemblée elle-même.

Une fin, et une postérité inventée.

La défaite de 404 face à Sparte livre Athènes au régime oligarchique des Trente ; la démocratie est restaurée dès 403, mais la cité perd son indépendance après la défaite de Chéronée en 338 face à la Macédoine, et le régime démocratique est aboli en 322. Il faut ensuite attendre très longtemps pour que le mot redevienne positif : jusqu'au XVIII^e siècle, « démocratie » désigne en Europe un régime instable et dangereux. Sa réhabilitation est l'œuvre du XIX^e siècle — l'Histoire de la Grèce du Britannique George Grote, publiée à partir de 1846, joue ici un rôle majeur — et l'historienne Nicole Loraux a montré, dans L'Invention d'Athènes (1981), combien le portrait que nous en avons doit au discours que la cité tenait sur elle-même. Athènes n'est pas l'ancêtre de nos démocraties : c'est un ancêtre que nous nous sommes choisi.

1.2.2 Jalon 2 — Participer ou être représenté : Benjamin Constant,

« liberté des Anciens, liberté des Modernes »

L'homme et le moment.

Benjamin Constant (1767-1830), né à Lausanne, écrivain et théoricien libéral, est l'une des figures politiques les plus mouvantes de son temps : opposant au Consulat, exilé, rallié in extremis à Napoléon pendant les Cent-Jours — il rédige en 1815 l'Acte additionnel aux constitutions de l'Empire —, puis député libéral sous la Restauration. Il prononce en 1819, à l'Athénée royal de Paris, la conférence intitulée De la liberté des Anciens comparée à celle des Modernes.

Le contexte compte. La France a connu en trente ans une monarchie absolue, une monarchie constitutionnelle, une république, la Terreur, un Directoire, un Empire et une Restauration. La question de savoir quelle liberté est possible n'a rien de théorique : on cherche un régime qui ne s'effondre pas.

La thèse.

Constant distingue deux libertés, également réelles mais incompatibles si l'on veut les cumuler.

• La liberté des Anciens consiste à participer collectivement et directement à la souveraineté : délibérer sur la place publique, voter les lois, juger, décider de la guerre. Elle est glorieuse, mais elle s'accompagne, remarque Constant, de la « soumission complète de l'individu à l'autorité de l'ensemble » : la cité surveille les mœurs, la religion, l'éducation, et l'individu n'a pas d'existence privée protégée. L'ostracisme athénien en est pour lui l'illustration.
• La liberté des Modernes consiste dans l'indépendance individuelle : n'être soumis qu'aux lois, aller et venir, choisir sa profession, disposer de sa propriété, professer sa religion, exprimer son opinion, s'associer. Elle est privée avant d'être politique.

L'explication : pourquoi ce basculement ?

Constant ne se contente pas d'opposer, il explique — et c'est ce qui fait la valeur du texte. Trois causes.

• La taille des États. Dans une cité de quelques dizaines de milliers de citoyens, chacun pèse sur la décision ; dans un grand État moderne, la voix d'un individu se dilue au point que la participation directe perdrait son sens.
• Le commerce. Les Anciens vivaient de la guerre et du butin, et l'esclavage leur donnait le loisir de gouverner ; les Modernes vivent du travail et de l'échange, qui occupent tout leur temps. Ils ne peuvent pas siéger en permanence.
• La valeur nouvelle de l'individu. Les Modernes tiennent à leurs jouissances privées, à leur famille, à leurs opinions : ils demandent d'abord à l'autorité de ne pas s'en mêler.

D'où la conclusion : le système représentatif n'est pas un pis-aller imposé par la taille des États, c'est l'institution adaptée à des hommes occupés. Constant le décrit comme une procuration donnée à un petit nombre par la masse des citoyens, pour faire ce qu'elle n'a ni le temps ni les moyens de faire elle-même.

L'avertissement, qui est le cœur du texte.

Constant ne célèbre pas la représentation sans réserve. Il en énonce au contraire le danger propre, dans une phrase qu'il faut savoir citer :

« Le danger de la liberté moderne, c'est qu'absorbés dans la jouissance de notre indépendance privée, et dans la poursuite de nos intérêts particuliers, nous ne renoncions trop facilement à notre droit de partage dans le pouvoir politique. »

Le remède qu'il propose n'est pas de revenir aux Anciens, mais de ne pas laisser la procuration se transformer en abandon : les citoyens doivent « surveiller » leurs représentants, exercer leur liberté d'opinion et de presse, et considérer la participation politique comme une part de leur perfectionnement personnel. Autrement dit, la démocratie représentative n'est viable que si les représentés restent actifs — c'est exactement le problème que pose aujourd'hui l'abstention.

Constant dans une conversation.

Le texte de 1819 répond à des positions antérieures qu'il faut connaître.

• Rousseau (Du contrat social, 1762) juge au contraire que la souveraineté ne peut pas être représentée : la volonté générale ne se délègue pas. Sa formule sur le peuple anglais, qui « ne se croit libre » que pendant l'élection des membres du Parlement et « n'est rien » le reste du temps, est la cible implicite de Constant.
• Sieyès, dans Qu'est-ce que le Tiers État ? (1789) puis dans ses interventions à l'Assemblée constituante, oppose explicitement la démocratie — où les citoyens font eux-mêmes la loi — et le gouvernement représentatif, qu'il juge supérieur parce qu'il repose sur la division du travail. La Constitution de 1791 en tire les conséquences en distinguant citoyens actifs et passifs, sur un critère censitaire ; celle de 1793, beaucoup plus démocratique et référendaire, ne sera jamais appliquée.
• Bernard Manin, deux siècles plus tard, systématise l'analyse en dégageant quatre traits invariants du gouvernement représentatif : les gouvernants sont désignés par une élection à intervalles réguliers ; ils conservent une marge d'indépendance à l'égard des volontés des électeurs ; l'opinion publique peut s'exprimer librement en dehors du contrôle des gouvernants ; les décisions sont soumises à l'épreuve de la discussion.

Le débat aujourd'hui.

La question de Constant n'est pas close, et elle prend trois formes contemporaines.

• Le référendum. L'article 11 de la Constitution de 1958 permet au président de soumettre certains projets de loi au peuple ; la révision du 23 juillet 2008 y a ajouté le référendum d'initiative partagée, applicable depuis le 1^er janvier 2015, qui exige le soutien d'un cinquième des parlementaires puis d'un dixième des électeurs inscrits — soit plus de quatre millions et demi de signatures. Aucune procédure n'a abouti à ce jour, ce qui nourrit le reproche d'un dispositif inaccessible.
• La démocratie semi-directe suisse. L'initiative populaire fédérale, instaurée en 1891, et le référendum facultatif, en 1874, font voter les citoyens plusieurs fois par an. Le modèle est envié, mais il est aussi discuté : participation souvent inférieure à la moitié du corps électoral, poids des campagnes financées, et parfois des votes contraires aux engagements internationaux du pays.
• Le retour du tirage au sort. L'Assemblée citoyenne irlandaise, réunie à partir de 2016, a préparé le référendum du 25 mai 2018 sur l'interruption volontaire de grossesse ; en France, la Convention citoyenne pour le climat a rassemblé cent cinquante personnes tirées au sort d'octobre 2019 à juin 2020 et formulé cent quarante-neuf propositions. Ces dispositifs posent la question qu'Aristote posait déjà : le tirage au sort produit-il une légitimité comparable à celle de l'élection ?

1.3 Axe 2 — Avancées et reculs des démocraties

Un régime démocratique peut se dégrader de l'intérieur, s'effondrer par la force, ou naître d'une dictature. Les trois jalons de cet axe examinent successivement ces trois situations : l'analyse théorique d'une dégradation possible chez Tocqueville, une chute réelle au Chili, deux transitions réussies dans la péninsule Ibérique.

1.3.1 Jalon 1 — L'inquiétude de Tocqueville : de la démocratie à la

tyrannie ? Une analyse politique

Un voyage, une enquête, un livre.

Alexis de Tocqueville (1805-1859), magistrat issu de la noblesse normande, obtient en 1831 une mission officielle pour étudier le système pénitentiaire américain. Avec son ami Gustave de Beaumont, il parcourt les États-Unis du 9 mai 1831 au 20 février 1832 : neuf mois d'entretiens, de lectures et de notes. Il en tire un rapport sur les prisons — et surtout De la démocratie en Amérique, dont le premier tome paraît en 1835 et le second en 1840.

Le projet n'est pas descriptif. Tocqueville pose que « l'égalité des conditions » — c'est-à-dire l'effacement des hiérarchies héréditaires — est le fait générateur de la société moderne, et qu'il est providentiel au sens où nul ne peut l'arrêter. La question qu'il se pose est donc : puisque l'égalité vient, quelles formes politiques peut-elle prendre, et laquelle est compatible avec la liberté ? Les États-Unis lui servent de laboratoire, non de modèle à copier.

Première inquiétude : la tyrannie de la majorité.

Dans le premier tome, Tocqueville observe qu'aux États-Unis la majorité exerce un pouvoir moral si complet qu'aucune autorité ne peut lui résister : elle fait la loi, elle désigne les juges, elle façonne l'opinion. Or, écrit-il, ce qui rend un pouvoir dangereux n'est pas sa nature mais son absence de limites. Le plus préoccupant n'est pas la contrainte physique mais la pression sur les esprits : dans une société d'égaux, chacun redoute de penser contre tous, et la liberté d'opinion s'éteint d'elle-même, non par la censure mais par le conformisme.

Deuxième inquiétude : l'individualisme.

Tocqueville donne au mot son sens moderne. L'individualisme n'est pas l'égoïsme, vice ancien et passionné : c'est « un sentiment réfléchi et paisible qui dispose chaque citoyen à s'isoler de la masse de ses semblables et à se retirer à l'écart avec sa famille et ses amis ». Il est le produit de l'égalité : quand les hiérarchies disparaissent, les liens de dépendance qui rattachaient les hommes les uns aux autres disparaissent aussi, et chacun se replie sur son cercle privé. On reconnaît ici, transposé en sociologie, l'avertissement de Constant : le citoyen moderne risque d'abandonner la politique.

Troisième inquiétude, la plus célèbre : le « despotisme doux ».

À la fin du second tome, Tocqueville tente de décrire une forme de servitude que le vocabulaire politique ancien ne permet pas de nommer, parce qu'elle n'a jamais existé. Il imagine une multitude d'individus semblables, tournés vers leurs petits plaisirs, indifférents au sort des autres ; et au-dessus d'eux « un pouvoir immense et tutélaire, qui se charge seul d'assurer leur jouissance et de veiller sur leur sort ». Ce pouvoir est prévoyant, doux, régulier ; il pourvoit à tout et dispense les hommes de penser à vivre. La formule qui conclut le raisonnement est restée : « Il ne brise pas les volontés, mais il les amollit, les plie et les dirige. »

Ce despotisme-là ne s'établit pas par la violence : il naît du consentement de citoyens qui préfèrent la tranquillité à la liberté. Il est compatible avec le suffrage universel — Tocqueville note qu'un peuple peut choisir librement ses maîtres et retomber ensuite dans sa dépendance.

Les remèdes.

Tocqueville n'est pas un pessimiste : il indique les contrepoids qu'il a observés en Amérique, et qui font, selon lui, que l'égalité y produit la liberté plutôt que la servitude.

• Les associations. Les Américains s'associent pour tout : c'est l'école pratique de l'action collective, et le seul moyen, dans une société d'égaux, de peser sans être puissant individuellement.
• La liberté de la presse, qui permet à une idée minoritaire de trouver ses partisans dispersés.
• La décentralisation, et d'abord la commune — le township de la Nouvelle-Angleterre —, où l'on apprend la liberté par la pratique des affaires proches.
• L'indépendance de la justice et le jury, qui forment les citoyens au raisonnement juridique et limitent la majorité.
• La religion, qu'il tient pour un frein moral aux appétits, et dont il observe qu'elle est d'autant plus vivante aux États-Unis qu'elle est séparée de l'État.

L'homme politique, et ses limites.

Tocqueville n'a pas été qu'un observateur : député à partir de 1839, brièvement ministre des Affaires étrangères de juin à octobre 1849, il s'oppose au coup d'État du 2 décembre 1851 et se retire de la vie publique. Son dernier grand livre, L'Ancien Régime et la Révolution (1856), soutient que la centralisation administrative française n'a pas été créée par la Révolution mais héritée de la monarchie : la France est ainsi devenue égalitaire sans devenir libre.

Il faut cependant en signaler les limites, et une bonne copie le fait. Ce libéral, si attentif aux dangers de la domination, a défendu la conquête et la colonisation de l'Algérie dans ses rapports parlementaires des années 1840, y compris des méthodes très dures. La question de savoir si ce soutien contredit sa pensée ou en révèle une limite constitutive est l'objet d'un débat historiographique nourri : la mentionner vaut mieux que de l'ignorer.

1.3.2 Jalon 2 — Crises et fin de la démocratie : le Chili de 1970 à 1973

Une démocratie ancienne.

Le Chili n'est pas, en 1970, une république fragile : il connaît depuis les années 1930 des élections régulières, une alternance effective, des partis structurés — droite, démocratie chrétienne, socialistes, communistes — et une armée dont la doctrine, incarnée par le commandant en chef René Schneider, est le respect strict de la Constitution. C'est ce qui rend la suite si instructive.

L'élection de 1970 : une victoire minoritaire.

Le 4 septembre 1970, Salvador Allende, candidat de l'Unité populaire — coalition de socialistes, de communistes et de radicaux —, arrive en tête avec 36,6 % des voix, devant le conservateur Jorge Alessandri (35,3 %) et le démocrate-chrétien Radomiro Tomic (28,1 %). Aucune majorité absolue : conformément à la Constitution, c'est au Congrès de départager les deux premiers.

Deux faits marquent cette période de sept semaines. D'une part, la démocratie chrétienne accepte de voter pour Allende en échange d'un Statut des garanties démocratiques, inscrit dans la Constitution, qui protège les libertés publiques, la liberté de la presse et l'autonomie des forces armées. D'autre part, le 22 octobre, le général Schneider est mortellement blessé lors d'une tentative d'enlèvement organisée par des militaires d'extrême droite — opération à laquelle des services américains avaient apporté un soutien, ainsi que la commission Church du Sénat des États-Unis l'établira en 1975. L'émotion consolide paradoxalement le camp constitutionnaliste, et le Congrès confirme Allende le 24 octobre 1970. Un président de gauche arrive donc au pouvoir par les urnes, avec un mandat minoritaire et sous la garantie explicite de ses adversaires : toute la crise est déjà contenue dans cette situation.

1971 : la « voie chilienne vers le socialisme ».

Allende revendique une transformation socialiste conduite dans le respect de la légalité et du pluralisme — ce qui n'a alors aucun précédent. Les premières mesures sont populaires : hausse des salaires, gel des prix, extension de la protection sociale, distribution de lait aux enfants. La réforme agraire, engagée sous la présidence précédente, est accélérée. Surtout, le 11 juillet 1971, le Congrès vote à l'unanimité une réforme constitutionnelle nationalisant le cuivre, principale richesse du pays, jusque-là exploité par des compagnies américaines : l'unanimité montre que la souveraineté sur les ressources faisait consensus au-delà de la gauche. Les élections municipales de 1971 renforcent l'Unité populaire.

1972 : la spirale.

Tout se retourne en une année.

• L'économie. La relance par la demande se heurte à l'absence d'offre ; le cours mondial du cuivre baisse ; les indemnisations refusées aux compagnies américaines entraînent une réduction drastique des crédits internationaux. L'inflation, encore modérée en 1971, dépasse 100 % en 1972 et atteint plusieurs centaines de pour cent en 1973. Les pénuries et le marché noir s'installent.
• La rue. En octobre 1972, une grève des transporteurs routiers, relayée par les organisations professionnelles de commerçants et de travailleurs indépendants, paralyse le pays pendant plusieurs semaines. Elle bénéficie de financements extérieurs, la commission Church le montrera.
• La division interne. L'Unité populaire n'est pas d'accord avec elle-même : Allende et le Parti communiste tiennent à la voie légale et graduelle, tandis qu'une partie du Parti socialiste et le Mouvement de la gauche révolutionnaire appellent à accélérer, à armer les cordons industriels et à passer outre au Congrès. Le président est ainsi débordé sur sa gauche autant qu'attaqué sur sa droite : c'est l'un des points les plus importants du jalon.
• Le blocage institutionnel. L'opposition détient le Congrès et refuse les lois du gouvernement ; le gouvernement recourt à des décrets et à des textes anciens pour réquisitionner des entreprises ; la Cour suprême et la Contraloría, organe de contrôle administratif, jugent ces pratiques illégales. Chaque camp se dit dans la légalité et accuse l'autre de la violer.

1973 : l'année de la rupture.

Les élections législatives de mars 1973 sont un test décisif : l'Unité populaire progresse et obtient environ 44 % des voix, ce qui prive l'opposition de la majorité des deux tiers nécessaire pour destituer le président. Le blocage devient donc insurmontable par les voies légales — et c'est là que d'autres voies s'ouvrent. Le 29 juin, une unité blindée tente un coup de force, le tanquetazo, qui échoue. Le 22 août, la Chambre des députés adopte une résolution déclarant que le gouvernement a rompu l'ordre constitutionnel : le texte n'a pas de portée juridique contraignante, mais il fournit aux militaires un argument de légitimité. Le 23 août, le général Carlos Prats, constitutionnaliste, démissionne du commandement en chef ; Allende nomme pour lui succéder Augusto Pinochet.

Le 11 septembre 1973, l'armée et la marine se soulèvent. Le palais de La Moneda est bombardé par l'aviation ; Allende, qui refuse de se rendre, y meurt — son suicide, longtemps discuté, a été confirmé par l'expertise médico-légale conduite après l'exhumation de son corps en 2011. Une junte présidée par Pinochet prend le pouvoir ; le Congrès est dissous, les partis interdits, les universités mises sous tutelle.

Le bilan humain, établi par le Chili lui-même.

La démocratie revenue a voulu savoir. La commission Rettig, dont le rapport est remis en 1991, recense 2 279 morts et disparus pour raisons politiques, chiffre porté à plus de 3 200 par les travaux ultérieurs. La commission Valech, qui rend son rapport en 2004 et le complète en 2011, reconnaît près de 38 000 victimes d'emprisonnement politique et de torture. Ces chiffres viennent de commissions officielles chiliennes : le préciser est une bonne pratique.

Un débat historiographique à connaître.

La responsabilité de l'effondrement fait l'objet d'une controverse ancienne, qu'il faut exposer sans la trancher.

• La thèse des causes externes met en avant l'hostilité des États-Unis. Les documents déclassifiés et le rapport de la commission Church de 1975 établissent que l'administration Nixon a cherché à empêcher l'accession d'Allende, financé des médias d'opposition et des organisations professionnelles, et organisé une pression économique. Ils n'établissent pas de participation directe des États-Unis au coup du 11 septembre 1973 lui-même.
• La thèse des causes internes souligne la polarisation extrême de la société, l'échec de la politique économique, l'impasse constitutionnelle entre un président minoritaire et un Congrès hostile, et les divisions de l'Unité populaire.
• La position la plus répandue aujourd'hui parmi les historiens combine les deux : la pression extérieure a aggravé une crise dont les ressorts étaient d'abord chiliens.

L'ombre portée.

La dictature dure dix-sept ans. Elle se dote d'une Constitution approuvée par un plébiscite sans garanties le 11 septembre 1980, et applique une politique économique libérale radicale. Ce sont ses propres règles qui la défont : le plébiscite du 5 octobre 1988, prévu par cette Constitution pour prolonger Pinochet de huit ans, est perdu par le « oui » — le « non » l'emporte avec près de 56 % des voix. Des élections libres se tiennent en décembre 1989 et Patricio Aylwin devient président le 11 mars 1990. La Constitution de 1980, plusieurs fois amendée, est restée en vigueur : deux tentatives de la remplacer ont été rejetées par référendum, le 4 septembre 2022 puis le 17 décembre 2023. Un demi-siècle après, le pays n'a toujours pas soldé l'héritage institutionnel de sa dictature : c'est la meilleure preuve qu'une rupture démocratique laisse des traces bien au-delà du régime qui l'a produite.

1.3.3 Jalon 3 — D'un régime autoritaire à la démocratie : le Portugal et

l'Espagne de 1974 à 1982

Deux régimes à bout de souffle.

Le Portugal vit depuis 1933 sous l'Estado Novo, régime autoritaire et corporatiste fondé par António de Oliveira Salazar, remplacé en 1968 par Marcelo Caetano. Ce qui l'épuise, c'est la guerre coloniale : depuis 1961 en Angola, puis en Guinée-Bissau et au Mozambique, elle mobilise une part considérable du budget et de la jeunesse d'un petit pays, sans perspective de victoire. L'Espagne, elle, vit depuis 1939 sous la dictature de Francisco Franco, qui s'est ouverte à partir des années 1960 à l'économie de marché et au tourisme : la société s'est transformée, urbanisée, scolarisée, bien plus vite que le régime.

Le Portugal : la rupture.

Le 25 avril 1974, un mouvement d'officiers de rang intermédiaire, le Mouvement des forces armées, renverse le régime en quelques heures ; la population descend dans la rue et glisse des œillets dans les canons — d'où le nom de révolution des Œillets. Le signal du soulèvement avait été la diffusion à la radio de la chanson interdite Grândola, Vila Morena. Le mouvement doit beaucoup au livre du général António de Spínola, Le Portugal et l'avenir, paru en février 1974, qui affirmait qu'il n'y avait pas de solution militaire à la guerre coloniale.

Suit une période intense et incertaine, le « processus révolutionnaire en cours » : nationalisations, réforme agraire dans l'Alentejo, luttes entre courants au sein du Mouvement des forces armées, tentative de coup d'État conservatrice le 11 mars 1975, puis contre-coup des modérés le 25 novembre 1975 qui écarte l'aile radicale. L'élection de l'Assemblée constituante, le 25 avril 1975, mobilise plus de 90 % des inscrits. La Constitution est adoptée le 2 avril 1976 ; les législatives du 25 avril 1976 portent Mário Soares à la tête du gouvernement, et le général Ramalho Eanes est élu président le 27 juin 1976.

La décolonisation est immédiate et massive : indépendances de la Guinée-Bissau, du Cap-Vert, de São Tomé, du Mozambique le 25 juin 1975 et de l'Angola le 11 novembre 1975 ; environ un demi-million de Portugais d'Afrique, les retornados, rentrent en quelques mois dans un pays de neuf millions d'habitants. La transition portugaise est donc simultanément une révolution, une décolonisation et une crise migratoire : trois processus qu'aucun manuel ne devrait séparer.

La transition n'est achevée qu'avec la révision constitutionnelle de 1982, qui supprime le Conseil de la révolution et met fin à la tutelle militaire sur les institutions civiles.

L'Espagne : la réforme négociée.

Franco meurt le 20 novembre 1975 ; Juan Carlos, qu'il avait désigné comme successeur, est proclamé roi le 22 novembre. Le pari du souverain est d'utiliser les institutions du régime pour le démonter de l'intérieur — ce que les Espagnols appellent aller « de la loi à la loi ».

Les étapes sont rapides et méthodiques.

• Le 3 juillet 1976, Adolfo Suárez, issu du régime, est nommé président du gouvernement.
• La loi pour la réforme politique, qui organise des élections libres, est votée par les Cortès franquistes elles-mêmes en novembre 1976 — elles se suicident juridiquement — puis approuvée par référendum le 15 décembre 1976, avec plus de 90 % de « oui ».
• Le 9 avril 1977, jour du samedi saint, Suárez légalise le Parti communiste : c'est la décision la plus risquée de toute la transition, très mal accueillie par l'armée.
• Les élections du 15 juin 1977 sont les premières libres depuis 1936.
• Les pactes de la Moncloa, signés le 25 octobre 1977 entre le gouvernement, les partis et les syndicats, organisent un compromis économique et social qui évite l'affrontement.
• La Constitution du 6 décembre 1978, approuvée par référendum avec près de 88 % de « oui » et promulguée le 27 décembre, institue une monarchie parlementaire et un « État des autonomies » qui reconnaît les identités régionales.

La transition connaît une épreuve de vérité le 23 février 1981, lorsque le lieutenant-colonel Tejero prend en otage les députés dans l'hémicycle du Congrès : l'intervention télévisée du roi, ordonnant aux forces armées de défendre l'ordre constitutionnel, fait échouer la tentative. Le 28 octobre 1982, la victoire du Parti socialiste de Felipe González produit la première alternance : la transition est achevée.

Elle a eu un prix, que l'Espagne discute encore. La loi d'amnistie du 15 octobre 1977 a couvert les crimes politiques des deux camps et fondé ce que l'on a appelé le « pacte de l'oubli ». Ce silence a été progressivement remis en cause : loi dite de mémoire historique en décembre 2007, puis loi de mémoire démocratique en octobre 2022. Une transition réussie n'est donc pas une transition sans reste.

Comparer les deux, et conclure.

Le politiste Samuel Huntington a proposé en 1991 de parler d'une « troisième vague » de démocratisation, qu'il fait précisément commencer le 25 avril 1974 à Lisbonne, et qui gagne ensuite l'Europe du Sud, l'Amérique latine dans les années 1980, puis l'Europe centrale et orientale après 1989. Les deux cas ibériques en fournissent les deux modèles opposés : la rupture, qui abat le régime avant d'inventer le suivant, et la réforme pactée, qui transforme le régime au moyen de ses propres règles.

Deux facteurs communs expliquent la réussite. Le premier est l'ancrage européen : les deux pays entrent au Conseil de l'Europe dès 1976 et 1977, puis adhèrent à la Communauté économique européenne le 1^er janvier 1986, après un traité signé le 12 juin 1985. La perspective européenne agit comme une garantie extérieure et comme une récompense. Le second est le consentement des élites de l'ancien régime, qui, dans les deux cas, ont préféré négocier une sortie plutôt que résister — c'est très exactement ce qui a manqué au Chili.

1.4 Objet de travail conclusif — L'Union européenne et la démocratie

L'Union européenne est une construction sans équivalent : ni État fédéral, ni simple organisation internationale. Elle exerce des compétences considérables, adopte des normes qui s'appliquent directement à cinq cents millions de personnes, et se voit constamment reprocher un « déficit démocratique ». Elle est donc, pour ce thème, le meilleur cas d'application : elle oblige à demander ce que « démocratique » veut dire lorsque le peuple n'est pas un, mais vingt-sept.

1.4.1 Jalon 1 — Le fonctionnement de l'Union européenne : démocratie

représentative et démocratie déléguée

Le premier circuit : la représentation, et elle est double.

Le traité sur l'Union européenne l'affirme en toutes lettres : le fonctionnement de l'Union est fondé sur la démocratie représentative. Mais cette représentation emprunte deux voies parallèles.

• La voie directe : le Parlement européen. Élu au suffrage universel direct depuis les scrutins des 7 et 10 juin 1979 — Simone Veil en devient présidente le 17 juillet 1979 —, il compte 720 membres depuis 2024. Il vote les lois européennes à égalité avec le Conseil dans la procédure législative ordinaire, arrête le budget, investit la Commission et peut la renverser par une motion de censure.
• La voie indirecte : le Conseil et le Conseil européen. Les ministres qui siègent au Conseil de l'Union et les chefs d'État ou de gouvernement qui composent le Conseil européen tirent leur légitimité de leurs élections nationales et répondent devant leurs parlements. Depuis le 1^er novembre 2014, le Conseil statue le plus souvent à la majorité dite qualifiée : 55 % des États représentant 65 % de la population de l'Union.

Retenir cette dualité est la clé du jalon : dans l'Union, les citoyens sont représentés deux fois, comme Européens au Parlement et comme nationaux au Conseil. C'est ce qui explique à la fois la lenteur du système et sa capacité à tenir vingt-sept États ensemble.

Le second circuit : la délégation.

À côté des organes élus, l'Union a confié des compétences majeures à des institutions indépendantes, délibérément soustraites au jeu électoral.

• La Commission européenne détient le monopole de l'initiative législative. Ses vingt-sept membres ne sont pas élus, mais l'ensemble du collège doit être investi par le Parlement, qui peut aussi le censurer.
• La Banque centrale européenne, instituée le 1^er juin 1998, conduit la politique monétaire de la zone euro. Son indépendance est inscrite dans les traités : elle ne peut solliciter ni accepter d'instructions des gouvernements. C'est l'exemple le plus pur de démocratie déléguée : une politique publique majeure retirée au débat électoral, au motif que sa crédibilité en dépend.
• La Cour de justice de l'Union européenne a construit par sa jurisprudence l'ordre juridique européen : l'arrêt Van Gend en Loos de 1963 reconnaît l'effet direct du droit communautaire, l'arrêt Costa contre ENEL de 1964 sa primauté sur le droit national. Ces deux principes ne figuraient pas dans les traités : ils ont été dégagés par des juges.
• Les agences — médicament, sécurité aérienne, marchés financiers, frontières — exercent des pouvoirs techniques de plus en plus étendus.

Le « déficit démocratique » : une critique en trois versions.

L'expression, forgée dans les années 1970 et popularisée par le politiste britannique David Marquand, recouvre des reproches distincts qu'il faut distinguer.

• Un déficit de participation. La participation aux élections européennes n'a cessé de baisser, de près de 62 % en 1979 à moins de 43 % en 2014, avant de remonter à un peu plus de 50 % en 2019 comme en 2024. Or une assemblée peu élue est difficile à opposer aux gouvernements nationaux, qui, eux, ont mobilisé leurs électeurs.
• Un déficit de lisibilité. Le citoyen ne sait pas toujours qui décide : les « trilogues », réunions informelles entre Parlement, Conseil et Commission, produisent l'essentiel des compromis législatifs hors de tout débat public.
• Un déficit de sanction. On peut changer de majorité nationale sans changer de politique européenne. La crise grecque en a offert l'illustration la plus brutale : le référendum du 5 juillet 2015, par lequel 61 % des électeurs grecs ont rejeté les conditions posées par les créanciers, a été suivi quelques jours plus tard par l'acceptation d'un mémorandum comparable. Ce cas doit être exposé avec précision : il est l'argument central des critiques du système, et il oblige aussi à rappeler que les créanciers étaient d'autres démocraties, dont les électeurs avaient eux aussi voté.

Les réponses apportées.

L'Union a répondu par étapes, sans clore le débat.

• Le renforcement du Parlement. Chaque traité a élargi ses pouvoirs, jusqu'au traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007 et entré en vigueur le 1^er décembre 2009, qui a généralisé la codécision sous le nom de procédure législative ordinaire et rendu la Charte des droits fondamentaux juridiquement contraignante.
• L'association des parlements nationaux. Depuis Lisbonne, ils peuvent, s'ils sont assez nombreux, obliger la Commission à réexaminer une proposition qui leur paraît méconnaître le principe de subsidiarité.
• La tentative des Spitzenkandidaten. En 2014, les partis européens ont désigné des têtes de liste censées devenir président de la Commission en cas de victoire : Jean-Claude Juncker a été nommé selon ce principe. En 2019, le Conseil européen n'a pas retenu ce système et a proposé Ursula von der Leyen, élue ensuite par le Parlement. L'épisode montre où se situe le pouvoir : la personnalisation démocratique ne s'impose pas au Conseil.
• L'initiative citoyenne européenne, en vigueur depuis le 1^er avril 2012 : un million de signatures, recueillies dans au moins sept États, permettent d'inviter la Commission à légiférer — sans l'y obliger. Les succès sont rares.
• La Conférence sur l'avenir de l'Europe, du 9 mai 2021 au 9 mai 2022, a associé des panels de citoyens tirés au sort et débouché sur quarante-neuf propositions, dont la mise en œuvre reste largement suspendue à une révision des traités.

1.4.2 Jalon 2 — L'Union européenne face aux citoyens et aux États : les

remises en question depuis 1992

1992, le tournant.

Le traité de Maastricht, signé le 7 février 1992, change la nature du projet : il crée l'Union européenne, la citoyenneté européenne, une monnaie unique et des compétences en matière de justice et de politique étrangère. Jusque-là, la construction européenne était surtout économique et son approbation reposait sur un consensus tacite des élites. À partir de Maastricht, elle touche à la souveraineté, et l'opinion s'en saisit.

Le choc est immédiat. Le 2 juin 1992, les Danois rejettent le traité par référendum, à une courte majorité ; il faudra leur accorder plusieurs dérogations au Conseil européen d'Édimbourg pour qu'ils l'approuvent lors d'un second vote le 18 mai 1993. Le 20 septembre 1992, les Français l'approuvent avec 51,04 % des suffrages exprimés : un « petit oui » qui révèle une fracture durable. Le politiste parle à ce propos de la fin du « consensus permissif » : les citoyens cessent de laisser faire.

Les référendums, révélateurs et arme.

La suite est une série de consultations qui contredisent régulièrement les gouvernements.

• L'Irlande rejette le traité de Nice le 7 juin 2001, puis l'approuve le 19 octobre 2002 ; elle rejette le traité de Lisbonne le 12 juin 2008, puis l'approuve le 2 octobre 2009. Ce schéma de « second vote » nourrit le reproche que l'on fait revoter les peuples jusqu'à obtenir la bonne réponse.
• Le traité établissant une Constitution pour l'Europe est rejeté par les Français le 29 mai 2005, avec 54,68 % de « non » et une participation de près de 70 %, puis par les Néerlandais le 1^er juin 2005. Le traité de Lisbonne, adopté en 2007 par la voie parlementaire, en reprend une grande partie du contenu sans les symboles — ce qui accroît le sentiment d'un contournement.
• Le 23 juin 2016, les Britanniques votent la sortie de l'Union avec 51,89 % des voix, pour une participation de plus de 72 %. Le retrait est notifié le 29 mars 2017 et prend effet le 31 janvier 2020, la période de transition s'achevant le 31 décembre 2020. Pour la première fois, l'Union perd un État membre : l'intégration n'est plus irréversible.

La contestation par les États : la question de l'État de droit.

La remise en cause ne vient pas seulement des urnes. Deux États membres ont engagé des réformes que les institutions européennes jugent contraires aux valeurs de l'article 2 du traité.

• En Pologne, les réformes judiciaires engagées à partir de 2015 ont conduit la Commission à déclencher pour la première fois, le 20 décembre 2017, la procédure de l'article 7 du traité sur l'Union européenne. Le Tribunal constitutionnel polonais a jugé le 7 octobre 2021 que certaines dispositions des traités étaient incompatibles avec la Constitution nationale, contestant frontalement la primauté du droit de l'Union.
• En Hongrie, le Parlement européen a déclenché la même procédure le 12 septembre 2018, et a adopté en septembre 2022 une résolution qualifiant le pays de régime hybride d'autocratie électorale.
• Faute d'aboutir — l'article 7 exige l'unanimité pour sanctionner, et les deux États se protégeaient mutuellement —, l'Union a inventé un autre levier : un règlement du 16 décembre 2020 conditionne le versement de fonds européens au respect de l'État de droit. Validé par la Cour de justice le 16 février 2022, il a été appliqué à la Hongrie à partir de décembre 2022. L'Union a donc découvert que son instrument le plus efficace n'était pas la sanction politique mais le budget.

Les crises, entre affaiblissement et approfondissement.

Chaque crise a nourri la contestation et produit un saut d'intégration. La crise de la zone euro (2010-2015) a imposé aux États endettés une surveillance budgétaire mal vécue, mais a doté l'Union d'un mécanisme de stabilité. La crise migratoire de 2015 a divisé les États sur la répartition des demandeurs d'asile. La pandémie a produit, avec l'accord du Conseil européen du 21 juillet 2020, un plan de relance de 750 milliards d'euros financé par un emprunt commun — décision qui aurait été impensable dix ans plus tôt. La guerre en Ukraine a conduit à accorder à Kiev le statut de candidat le 23 juin 2022.

Le débat de fond : une démocratie sans peuple ?

La critique la plus sérieuse n'est pas institutionnelle, elle est théorique. Elle a été formulée notamment par la Cour constitutionnelle allemande, dans sa décision sur le traité de Maastricht en 1993 puis dans celle sur le traité de Lisbonne du 30 juin 2009 : il ne peut y avoir de démocratie européenne au sens plein, car il n'existe pas de peuple européen, pas d'espace public commun, pas de débat partagé — la démocratie resterait donc l'affaire des États. À l'inverse, le philosophe Jürgen Habermas soutient qu'un espace public européen se construit progressivement et qu'une citoyenneté fondée sur l'adhésion à des principes constitutionnels, plutôt que sur une identité nationale, est possible. Ce débat n'est pas tranché, et il ne doit pas l'être dans une copie : il doit être exposé.

1.5 Méthodes

La spécialité ne s'évalue pas en première par une épreuve terminale : elle se poursuit en classe de terminale, où elle sera évaluée. L'année de première sert donc à installer des méthodes de travail — et deux d'entre elles structurent tout le cycle : la dissertation et l'étude critique de document(s). Les acquérir dès maintenant, sur des sujets de première, est le meilleur investissement possible. On y ajoute ici une troisième pratique explicitement inscrite au programme de première : la fiche de lecture.

1.5.1 Exercice 1 — La dissertation, entièrement traitée

Sujet. Démocratie directe et démocratie représentative : deux manières d'être en démocratie ?

Problématique retenue. Dans quelle mesure la démocratie directe et la démocratie représentative reposent-elles sur deux conceptions opposées du citoyen — et comment les démocraties contemporaines tentent-elles de les combiner ?

Plan détaillé.

I. Deux logiques distinctes, portées par deux conceptions du citoyen.

• A. Le citoyen qui gouverne : Athènes. Ecclésia sur la Pnyx, Boulè de cinq cents membres tirés au sort, Héliée de six mille jurés, magistrats annuels ; seuls les dix stratèges sont élus. Réformes de Clisthène en 508-507, indemnité de Périclès. Le tirage au sort est le procédé démocratique, l'élection le procédé aristocratique (Aristote).
• B. Le citoyen qui choisit : le gouvernement représentatif. Sieyès en 1789 oppose explicitement démocratie et gouvernement représentatif ; Constant en 1819 explique pourquoi : taille des États, commerce, valeur de la vie privée. Manin en dégage les quatre invariants, dont l'élection à intervalles réguliers et la liberté de l'opinion publique.
• C. Ces deux logiques n'ont pas le même prix. La liberté des Anciens suppose « la soumission complète de l'individu à l'autorité de l'ensemble » ; celle des Modernes protège l'individu mais expose à l'indifférence politique. Argument à ne pas manquer : Rousseau, en 1762, refusait déjà la représentation au nom de la souveraineté populaire.
• Transition. Ces deux conceptions ne sont pas des époques successives : elles cohabitent dans les démocraties réelles.

II. Aucune démocratie réelle n'est purement l'une ou l'autre.

• A. Athènes n'était pas une démocratie « pure ». Un corps civique d'environ quarante mille citoyens sur deux cent cinquante mille à trois cent mille habitants — chiffres estimés —, l'exclusion des femmes, des métèques et des esclaves, l'élection des stratèges, et des mécanismes de contrôle juridique (graphè paranomôn) qui limitaient l'assemblée.
• B. Les démocraties représentatives comportent des instruments directs. Référendum de l'article 11 en France ; référendum d'initiative partagée créé en 2008 et applicable depuis le 1^er janvier 2015, jamais abouti ; initiative populaire suisse depuis 1891 et référendum facultatif depuis 1874 ; initiative citoyenne européenne en vigueur depuis le 1^er avril 2012.
• C. Le tirage au sort revient, mais comme conseil et non comme décision. Assemblée citoyenne irlandaise préparant le référendum du 25 mai 2018, Convention citoyenne pour le climat en France d'octobre 2019 à juin 2020, panels de la Conférence sur l'avenir de l'Europe en 2021-2022.
• Transition. Reste à savoir laquelle de ces combinaisons résiste le mieux aux crises.

III. Ce que les crises révèlent de la solidité de chaque formule.

• A. La représentation ne protège pas d'elle-même. Le Chili de 1970 à 1973 : un président élu avec 36,6 % des voix, un Congrès hostile, environ 44 % aux législatives de mars 1973 qui rendent la destitution impossible, et le coup d'État du 11 septembre 1973. Les règles ne valent que si les acteurs y consentent.
• B. Le vote direct ne suffit pas non plus. Le plébiscite chilien du 11 septembre 1980 s'est tenu sans garanties ; à l'inverse, celui du 5 octobre 1988 a défait la dictature. Ce n'est donc pas la forme du vote qui décide, mais les libertés qui l'entourent.
• C. L'Union européenne cumule les deux difficultés. Double représentation — Parlement élu depuis 1979, Conseil issu des élections nationales — et circuit délégué : Commission, Banque centrale européenne (1998), Cour de justice. Les référendums de 1992, 2005 et 2016 y ont exprimé un refus sans produire de politique de rechange. Le fond du problème est celui de Tocqueville et de Constant : la démocratie représentative ne fonctionne que si les représentés restent actifs.

Conclusion rédigée.

Démocratie directe et démocratie représentative reposent bien sur deux conceptions distinctes du citoyen : l'une lui demande de gouverner, l'autre de choisir qui gouvernera. Athènes a poussé la première aussi loin qu'un régime puisse le faire, en tirant au sort ses conseillers et ses juges et en ne réservant l'élection qu'aux fonctions techniques — mais elle l'a fait sur une base civique très étroite, dont femmes, métèques et esclaves étaient exclus. Les Modernes ont choisi l'autre voie, non par résignation mais, comme l'explique Benjamin Constant en 1819, parce que la taille des États et l'occupation des hommes par le commerce rendaient la participation permanente impraticable.

Il serait toutefois faux d'en faire deux régimes séparés. Aucune démocratie réelle n'est purement représentative : le référendum, l'initiative populaire suisse, l'initiative citoyenne européenne et le retour du tirage au sort dans les conventions citoyennes montrent que les instruments directs se réinstallent — le plus souvent comme dispositifs consultatifs, ce qui est précisément l'objet du débat.

Reste ce que les crises enseignent. Le Chili montre qu'un régime représentatif ancien peut s'effondrer en trois ans lorsque les deux camps cessent de croire que les règles peuvent les départager ; le Portugal et l'Espagne, qu'une sortie d'autoritarisme réussit lorsque les élites de l'ancien régime consentent à la négocier. La question posée par Constant en 1819 puis par Tocqueville en 1840 n'a pas vieilli : la démocratie représentative n'est viable que si les citoyens refusent d'abandonner « leur droit de partage dans le pouvoir politique ».

1.5.2 Exercice 2 — L'étude critique de documents, entièrement traitée

Titre du sujet. L'Union européenne est-elle une démocratie représentative ?

Document 1. Article 10 du traité sur l'Union européenne, dans sa rédaction issue du traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007 et entré en vigueur le 1^er décembre 2009.

« 1. Le fonctionnement de l'Union est fondé sur la démocratie représentative.

1. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l'Union, au Parlement européen. Les États membres sont représentés au Conseil européen par leur chef d'État ou de gouvernement et au Conseil par leurs gouvernements, eux-mêmes démocratiquement responsables soit devant leurs parlements nationaux, soit devant leurs citoyens.

1. Tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l'Union. Les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens.

1. Les partis politiques au niveau européen contribuent à la formation de la conscience politique européenne et à l'expression de la volonté des citoyens de l'Union. »

Document 2. Taux de participation aux élections du Parlement européen, à l'échelle de l'ensemble des États membres (source : Parlement européen).

Le scrutin de 2024 s'est établi à un niveau comparable à celui de 2019, un peu au-dessus de 50 %.

Consigne. Après avoir présenté les deux documents, vous montrerez quelle conception de la représentation le traité met en place, puis vous confronterez cette conception aux données du document 2 et à vos connaissances.

Ce que le traité met en place. L'article 10 énonce une thèse et l'organise. La thèse tient au premier paragraphe : l'Union se réclame de la démocratie représentative, et non d'une légitimité seulement technique ou diplomatique. L'organisation tient au deuxième, qui est le cœur du document : il décrit deux voies de représentation. Les citoyens sont représentés « directement » au Parlement européen ; les États le sont au Conseil européen et au Conseil, par des gouvernements « eux-mêmes démocratiquement responsables » devant leurs parlements ou leurs électeurs. La légitimité européenne est donc construite en deux étages, l'un européen et l'autre national — architecture sans équivalent, qui n'est ni celle d'un État fédéral ni celle d'une organisation internationale classique.

Les deux derniers paragraphes ajoutent deux compléments : un droit de participation individuel, assorti d'un principe de proximité et de transparence que le vocabulaire européen appelle subsidiarité et ouverture ; et une mission confiée aux partis politiques européens, qui trahit une préoccupation — sans partis véritablement transnationaux, il n'y a pas d'espace public commun.

Ce que les chiffres opposent au texte. Le document 2 met en évidence une trajectoire qui contredit l'ambition du traité. La participation aux élections européennes a chuté de près de vingt points entre 1979 et 2014, avant de remonter d'environ huit points en 2019, à un niveau confirmé en 2024. Trois lectures sont possibles, et une copie solide les distingue.

• Une lecture pessimiste : la représentation directe est faible parce que les citoyens ne se sentent pas concernés ; le Parlement, moins élu que les parlements nationaux, pèse d'autant moins face au Conseil.
• Une lecture optimiste : le redressement de 2019, confirmé en 2024, suggère que l'européanisation des enjeux — climat, migrations, souveraineté, guerre — remobilise les électeurs, exactement comme le prévoyait le paragraphe 4 sur les partis européens.
• Une lecture prudente : les chiffres ne mesurent pas la même chose au fil du temps, puisque le nombre et la nature des États membres ont changé ; il faut donc les manier avec précaution.

Ce que les documents ne disent pas. Trois angles morts, tous décisifs.

• Le circuit délégué. L'article 10 ne mentionne ni la Commission, qui détient le monopole de l'initiative législative, ni la Banque centrale européenne, indépendante depuis sa création en 1998, ni la Cour de justice, dont les arrêts de 1963 et 1964 ont établi l'effet direct et la primauté du droit européen. Une part importante du pouvoir échappe donc au circuit décrit par le traité.
• La pratique législative. L'essentiel des compromis se noue en trilogues, réunions informelles entre les trois institutions, hors du débat public — ce qui heurte le principe d'ouverture affirmé au paragraphe 3.
• L'expérience du refus. Les référendums français et néerlandais de mai et juin 2005, puis le vote britannique du 23 juin 2016, montrent que les citoyens disposent d'un pouvoir de blocage mais non d'un pouvoir de proposition à l'échelle de l'Union. Le référendum grec du 5 juillet 2015 illustre le même déséquilibre.

Conclusion qui répond à la question posée. L'Union européenne est bien une démocratie représentative au sens où l'entend son propre traité : elle repose sur des élections, sur un parlement doté de pouvoirs législatifs et budgétaires réels, et sur des gouvernements eux-mêmes responsables devant leurs peuples. Mais elle l'est d'une manière particulière, en deux étages, et elle laisse hors de ce circuit des institutions déléguées qui exercent des compétences majeures. La faiblesse relative de la participation, mesurée par le document 2, ne prouve donc pas que l'Union ne serait pas démocratique : elle indique que le lien entre le vote et la décision y est plus long, plus indirect et plus difficile à percevoir que dans un État. C'est précisément ce que Benjamin Constant redoutait pour toute démocratie représentative — que la procuration donnée aux gouvernants ne se transforme en abandon — et l'Union en offre aujourd'hui le laboratoire le plus exigeant.

1.6 Bilan

Ce chapitre a examiné un régime politique — la démocratie — sous trois angles que le programme de première demande de croiser : sa définition, ses transformations et ses fragilités.

La définition d'abord. Une démocratie ne se reconnaît pas au fait qu'on y vote, mais à la réunion de quatre traits : la souveraineté du peuple exercée par des représentants, la possibilité effective d'une alternance, les libertés fondamentales garanties, la séparation des pouvoirs et l'État de droit. C'est pourquoi il faut distinguer soigneusement les régimes autoritaires, qui imitent les formes démocratiques sans en accepter la substance, et les régimes totalitaires, qui prétendent transformer l'homme lui-même.

Les transformations ensuite. La démocratie athénienne du V^e siècle avant notre ère, la plus participative que l'histoire connaisse, reposait sur le tirage au sort et sur un corps civique très étroit ; la démocratie moderne repose sur l'élection, que les Anciens tenaient pour aristocratique. Benjamin Constant a donné en 1819 l'explication de ce basculement — taille des États, commerce, valeur de la vie privée — et son avertissement demeure : la liberté des Modernes expose au désintérêt pour le pouvoir politique.

Les fragilités enfin. Tocqueville a décrit dès 1840 une servitude nouvelle, douce et consentie, et les contre-poids qui l'empêchent : associations, presse libre, commune, justice indépendante. Le Chili a montré, entre 1970 et 1973, qu'une démocratie ancienne peut mourir quand la crise économique, le blocage institutionnel et la polarisation se conjuguent. Le Portugal et l'Espagne ont montré, de 1974 à 1982, que l'on peut aussi en sortir, par la rupture ou par la négociation, dès lors que les élites de l'ancien régime y consentent et qu'un ancrage extérieur garantit le processus. L'Union européenne, enfin, oblige à poser la question au niveau où se prennent aujourd'hui beaucoup de décisions : une démocratie est-elle possible sans peuple unique ? Le débat reste ouvert, et c'est en terminale qu'il sera repris, avec les notions de puissance, de frontière et d'information que les autres thèmes de l'année vont installer.