La dynamique de la construction européenne

Économiste hongrois émigré aux États-Unis, The Theory of Economic Integration ($1961$). La thèse. L'intégration régionale n'est pas un état mais une échelle, dont les barreaux se franchissent dans un ordre presque contraint : zone de libre-échange, union douanière, marché commun, union économique, intégration totale. Chaque degré crée des problèmes que seul le degré suivant résout. Le mécanisme le plus utile. Une zone de libre-échange sans tarif extérieur commun oblige à contrôler l'origine des marchandises, faute de quoi les importations entrent par le pays le moins protégé — d'où la pression vers l'union douanière. La critique à connaître. L'échelle décrit mieux l'Europe qu'elle ne prédit : l'ALENA en est resté au premier degré pendant trente ans sans jamais grimper, et l'Union a franchi la cinquième marche avant d'avoir achevé la quatrième — l'ordre n'a donc rien de nécessaire. La filiation : toute la comparaison des régionalismes, traitée au chapitre $3$.

$1965$-$1966$ : la crise de la chaise vide et le compromis de Luxembourg. $1968$ : l'union douanière est achevée, avec dix-huit mois d'avance. $1979$ : le Système monétaire européen, première tentative de stabilité des changes après l'effondrement de Bretton Woods (chapitre $8$). $1981$ : la Grèce entre. $1985$ : les accords de Schengen, signés hors du cadre communautaire par cinq États seulement. $1995$ : Autriche, Finlande, Suède. $2007$ : Bulgarie et Roumanie. $2009$ : le traité de Lisbonne, après l'échec du traité constitutionnel rejeté par référendum en France et aux Pays-Bas en $2005$. $2012$ : le Mécanisme européen de stabilité. $2020$ : l'emprunt commun de NextGenerationEU.

Négociateur, premier président de la Haute Autorité de la CECA, Mémoires ($1976$). La thèse. On ne construit pas une union politique par un traité qui la proclamerait : on la construit par des « réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait ». Le charbon et l'acier ne sont pas choisis pour leur poids économique mais parce qu'ils sont les matières de la guerre : les mettre en commun rend le conflit matériellement difficile. Le mécanisme. L'intégration commence par un secteur technique, apparemment neutre, et se diffuse ensuite par nécessité. La critique qu'il faut connaître. Cette méthode fonctionnelle produit une construction dont la légitimité n'a jamais été demandée directement aux peuples — le reproche du « déficit démocratique », que les référendums de $2005$ et de $2016$ ont rendu coûteux. La filiation : le néofonctionnalisme de Haas en fait une théorie.

The Uniting of Europe ($1958$). La thèse. L'intégration se propage d'elle-même par spillover — en français, l'engrenage : intégrer un secteur crée des interdépendances que le niveau national ne sait plus traiter, ce qui appelle une nouvelle mise en commun, laquelle en appelle une autre. Le concept le plus utile. Le transfert de loyauté : les groupes d'intérêt organisés — patronats, syndicats, administrations — finissent par porter leurs revendications au niveau où se prennent les décisions, ce qui consolide ce niveau. La réserve qu'il a lui-même formulée. Haas a révisé sa thèse : la crise de la chaise vide lui a montré qu'un gouvernement décidé peut arrêter l'engrenage. Il parlera d'une théorie « obsolescente ». La filiation : ce mécanisme est l'objet de la figure $6$, avec son frein.

« Obstinate or Obsolete? » ($1966$). La thèse. L'engrenage fonctionne là où les enjeux sont techniques — la low politics : normes, tarifs, agriculture. Il s'arrête net devant la high politics — défense, diplomatie, monnaie, fiscalité —, là où les États jouent leur survie et refusent de déléguer. Ce que la thèse explique. Que l'Union soit très avancée sur le commerce et très faible sur la défense n'est pas un retard, mais une frontière. La nuance apportée par l'histoire. La monnaie, que Hoffmann rangeait en high politics, a bel et bien été transférée en $1999$ ; la fiscalité, non. La frontière existe, mais elle se déplace. La filiation : tout le courant intergouvernemental, de Milward à Moravcsik.

The European Rescue of the Nation-State ($1992$). La thèse. Contre le récit fédéraliste, l'intégration n'a pas affaibli les États : elle les a sauvés. Au sortir de la guerre, les gouvernements devaient tenir des promesses nouvelles — plein emploi, protection sociale, revenu agricole garanti — que leurs économies nationales, trop étroites, ne permettaient pas d'honorer. Déléguer certaines compétences était le moyen de tenir ces promesses, donc de restaurer la légitimité de l'État. Le fait qui appuie la thèse. La politique agricole commune de $1962$ est un transfert de souveraineté qui sert d'abord à financer une clientèle nationale. La portée. Si l'intégration sert les États, elle s'arrête là où elle cesse de les servir — ce qui prédit mieux les blocages que l'engrenage de Haas. La filiation : Moravcsik en tire une théorie complète.

The Choice for Europe ($1998$). La thèse. Chaque grande étape de la construction européenne s'explique en trois temps : les préférences nationales se forment à partir des intérêts économiques internes ; les États négocient entre eux, et le résultat penche du côté de celui qui a le moins besoin de l'accord ; enfin, ils délèguent à des institutions supranationales pour rendre leurs engagements crédibles. Le concept le plus utile. L'engagement crédible : on transfère un pouvoir non par idéal, mais pour se lier les mains et se protéger de ses propres revirements futurs — c'est l'argument central de l'indépendance de la Banque centrale européenne. La critique. La grille rend mal compte des décisions prises dans l'urgence, sans temps de négociation : les crises de $2010$ et de $2020$ en sont l'exemple. La filiation : elle s'oppose frontalement à Haas.

Président de la Commission de $1985$ à $1995$. La thèse en acte. Relancer l'intégration suppose de lier trois choses qui, séparées, échouent : la concurrence qui stimule, la coopération qui renforce, la solidarité qui unit. Le marché unique de l'Acte unique s'accompagne donc du doublement des fonds structurels — les « paquets Delors » de $1988$ et de $1992$ —, et le rapport de $1989$ trace le chemin de la monnaie unique. Pourquoi c'est central ici. L'ouverture du marché produit des gagnants et des perdants géographiques ; sans compensation, les perdants bloquent l'ouverture. La cohésion n'est pas une générosité, c'est la condition politique du marché unique. La formule à retenir : l'Union est « un objet politique non identifié ». La filiation : la politique de cohésion, deuxième poste du budget, et le débat sur le fédéralisme budgétaire.

Les deux tiers du cadre financier vont à deux politiques : la cohésion et la politique agricole commune. Les ressources propres sont pour l'essentiel une contribution assise sur le revenu national brut des États — donc, en pratique, un transfert des budgets nationaux — complétée par les droits de douane et une ressource assise sur la TVA. Les contributeurs nets sont les pays les plus riches ; le Royaume-Uni était le deuxième d'entre eux avant $2020$.

Le Passage à l'Europe ($2009$), Quand l'Europe improvise ($2018$). La thèse. L'Union ne s'est pas seulement construite par des règles, mais par des événements auxquels il a fallu répondre dans l'urgence, sans que les traités prévoient quoi que ce soit. Il distingue une « politique des règles », lente et juridique, et une « politique des événements », improvisée et intergouvernementale — celle des sommets de crise. Le fait qui appuie la thèse. Le Mécanisme européen de stabilité, l'emprunt commun de $2020$, les achats d'urgence de la Banque centrale : aucun n'était prévu, tous ont été inventés en quelques semaines. Ce que cela change pour une copie. La formule de Monnet — « l'Europe se fera dans les crises » — est vérifiée pour certaines crises et démentie pour d'autres : $2005$ et $2016$ ont bloqué, $2010$ et $2020$ ont créé. Le critère qui les sépare, et c'est l'apport : une crise fait avancer quand l'inaction coûterait plus cher à tous que le compromis.