L'Europe sociale

Cours · ESH : économie, sociologie, histoire (ECG 2e année), chapitre 9 · prépa ECG, 2e année · le début du chapitre, la suite sur Adloun

La justice sociale : une balance qui cherche à équilibrer égalité et efficacité.

Le programme pose la question sous une forme prudente : « on s'interrogera sur la possibilité de créer une Europe sociale ». La prudence est justifiée. Après soixante-dix ans d'intégration, l'Union européenne dispose d'une monnaie, d'un droit de la concurrence redoutable, d'une politique commerciale commune — et d'une compétence sociale si limitée qu'elle ne peut fixer aucun salaire, ni créer aucune prestation, ni verser un euro à un chômeur. Les dépenses de protection sociale représentent, dans l'Union, de l'ordre de $27 %$ du PIB : elles sont intégralement nationales.

Ce déséquilibre n'est ni un retard ni un oubli. Il a une cause structurelle, que ce chapitre expose d'abord : le marché s'intègre en supprimant, ce qui se décide à la majorité et s'obtient même devant un juge ; le social s'intègre en construisant, ce qui exige l'unanimité et, sur les sujets les plus importants, est expressément exclu des traités. On examinera ensuite ce qui existe malgré tout — car il existe quelque chose —, puis la question qui occupe le débat public : l'ouverture des frontières a-t-elle organisé une concurrence sociale entre les membres ? On terminera par la question du programme : existe-t-il un modèle social européen ? La réponse est double, et c'est ce qui la rend intéressante — non à l'intérieur de l'Union, où l'on compte plusieurs modèles, oui dans la comparaison avec le reste du monde développé.

9.1 Une asymétrie de naissance

Définition 9.1Europe sociale

Ensemble des règles, des dispositifs de coordination et des financements par lesquels l'Union européenne intervient en matière d'emploi, de conditions de travail et de protection sociale. Ce que l'expression ne désigne pas : ni un système de sécurité sociale européen, qui n'existe pas, ni une politique commune au sens de la politique agricole. L'essentiel de la compétence demeure aux États, en vertu du principe de subsidiarité.

Figure 1. L'asymétrie institutionnelle entre le marché et le social. Les deux colonnes ont la même structure et le même nombre d'étapes ; ce qui les sépare tient en une ligne, la deuxième : à gauche la majorité qualifiée — voire aucune décision politique du tout, l'arrêt d'un juge suffisant —, à droite l'unanimité de vingt-sept États. La troisième ligne achève l'affaire : les sujets qui font l'essentiel d'une politique sociale, à commencer par les rémunérations, sont exclus par le traité lui-même de la compétence de l'Union. La figure n'accuse personne : elle montre que le résultat était écrit dans les règles.

Auteur : Fritz Scharpf (né en 1935) — l'asymétrie négative-positive

Politiste allemand, Gouverner l'Europe ( $1999$ ). La thèse. L'intégration européenne souffre d'un déséquilibre constitutif entre intégration négative — la suppression des entraves, obtenue par la Commission et la Cour de justice sans qu'aucun vote soit nécessaire — et intégration positive — l'édiction de règles communes, qui suppose un accord politique et, le plus souvent, l'unanimité. Le mécanisme le plus utile. Le libre marché avance par le droit, la politique sociale par la négociation : ce ne sont pas deux vitesses, ce sont deux régimes. La conséquence. L'Europe est structurellement libérale, non par doctrine mais par procédure — et ce déséquilibre déplace le curseur des systèmes sociaux nationaux sans qu'aucune décision européenne ne l'ait voulu. La filiation : tout le débat sur le « déficit social » de l'Union, de Streeck aux critiques syndicales.

Attention

Le point de droit à connaître, parce qu'il tranche à lui seul la moitié des sujets. L'article $153$ du traité sur le fonctionnement de l'Union énumère les domaines où l'Union peut agir — conditions de travail, santé et sécurité, information des travailleurs — et distingue ceux qui relèvent de la majorité qualifiée de ceux qui exigent l'unanimité, comme la sécurité sociale. Puis son paragraphe $5$ écarte purement et simplement quatre sujets : les rémunérations, le droit d'association, le droit de grève et le lock-out. Autrement dit, le cœur du rapport salarial est hors d'atteinte de toute directive. Un candidat qui écrit que « l'Union pourrait fixer un salaire minimum européen si elle le voulait » se trompe : le traité ne le permet pas.

Figure 2. Les quatre degrés possibles d'une politique sociale commune, et les deux que l'Union a franchis. C'est volontairement le même escalier qu'au chapitre $7$ , appliqué cette fois au social : l'Union coordonne, elle harmonise un peu, elle ne finance presque rien et elle ne transfère rien. L'ordre de grandeur qui justifie la troisième marche grisée : le Fonds social européen, principal instrument financier social de l'Union, pèse $99$ milliards d'euros sur sept ans, soit environ $14$ milliards par an, à comparer aux quelque $4700$ milliards que les États membres consacrent chaque année à la protection sociale — trois millièmes.

9.2 Les instruments : ce qui existe vraiment

Définition 9.2Harmonisation minimale et coordination

Deux modes d'action à ne jamais confondre. L'harmonisation minimale passe par une directive : elle fixe un plancher que chaque État doit transposer dans son droit, en restant libre d'aller au-delà. Elle est contraignante et justiciable. La coordination — dite méthode ouverte de coordination depuis le sommet de Lisbonne de $2000$ — repose sur des objectifs communs, des indicateurs et des recommandations : elle n'oblige à rien et ne se sanctionne pas. Toute la question de l'Europe sociale est là : ce qui est important relève de la coordination, ce qui est contraignant porte sur des sujets secondaires.

Exemple 9.3Trois directives, trois portées différentes

Le temps de travail (directive de $1993$ , refondue en $2003$ ) : durée hebdomadaire maximale de $48$ heures en moyenne, onze heures de repos quotidien, quatre semaines de congés payés. C'est une vraie harmonisation minimale — mais le plancher est si bas que presque aucun État n'était en dessous. Le détachement (directive de $1996$ , révisée en $2018$ ) : depuis la révision, un travailleur détaché doit percevoir la même rémunération qu'un local pour le même travail, et le détachement est limité à douze mois. Les salaires minimaux adéquats (directive de $2022$ ) : elle n'établit aucun montant européen — le traité l'interdit — mais impose un cadre de procédure, et oblige tout État dont la couverture par les conventions collectives est inférieure à $80 %$ à établir un plan d'action pour la relever. Ce que la série montre : l'Union agit sur les procédures et les planchers, jamais sur les montants.

Exemple 9.4La coordination des systèmes de sécurité sociale

C'est l'instrument social le plus ancien de la construction européenne — il date du premier règlement de $1958$ — et de loin le plus efficace. Le règlement en vigueur, adopté en $2004$ et applicable depuis $2010$ , ne modifie aucun système national : il les rend compatibles entre eux, par quatre règles. Unicité : une personne relève à chaque instant d'un seul régime, celui du pays où elle travaille. Égalité de traitement : un ressortissant d'un autre État membre a les mêmes droits qu'un national. Totalisation : les périodes cotisées dans plusieurs pays s'additionnent pour ouvrir un droit — sans quoi une carrière européenne ne donnerait droit à rien nulle part. Exportabilité : une pension acquise est versée où que l'on réside dans l'Union, et la carte européenne d'assurance maladie donne accès aux soins lors d'un séjour temporaire. Pourquoi c'est exemplaire : la coordination obtient un résultat considérable sans exiger la moindre harmonisation — donc sans se heurter à l'unanimité. C'est la première marche de la figure $2$ , et elle porte plus loin qu'on ne le croit.

iRemarque

Il existe une voie que l'on oublie presque toujours de citer : le dialogue social européen. Les articles $154$ et $155$ du traité obligent la Commission à consulter les partenaires sociaux européens avant toute initiative sociale, et permettent à ceux-ci de négocier eux-mêmes un accord-cadre que le Conseil rend ensuite contraignant. Le procédé a fonctionné : le congé parental ( $1995$ , révisé en $2009$ ), le travail à temps partiel ( $1997$ ), les contrats à durée déterminée ( $1999$ ) sont des directives issues d'accords négociés, non de propositions de la Commission. Le procédé s'est tari : après $2000$ , les employeurs européens n'ont plus guère eu intérêt à négocier ce qu'ils pouvaient bloquer au Conseil. Ce qu'il faut en retenir : quand la règle de décision est verrouillée, l'Union invente des contournements — le dialogue social, la coordination, les cibles chiffrées — et leur productivité dépend entièrement de la volonté des acteurs, puisque aucun d'eux n'oblige personne.

Exercices du chapitre

Coût horaire contre coût unitaire corrigé
Lire le plan de Sapir corrigé
La faille du détachement corrigé
Vingt-deux points d'écart corrigé
Le dumping social existe-t-il ? corrigé
Peut-on harmoniser des systèmes incompatibles ? corrigé

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