Faire la guerre, faire la paix : formes de conflits et modes de résolution

Le 24 octobre 1648, dans les hôtels de ville de Münster et d'Osnabrück, deux villes de Westphalie distantes d'une cinquantaine de kilomètres, des plénipotentiaires venus de presque toute l'Europe apposent leur signature au bas de deux traités qui mettent fin à trente ans de guerre. Il leur a fallu quatre années de négociation, et l'on s'était disputé pendant des mois sur l'ordre des préséances avant d'aborder le fond. Trois cent cinquante-trois ans plus tard, le 11 septembre 2001, dix-neuf hommes qui ne représentent aucun État, n'ont déclaré aucune guerre et ne signeront jamais aucun traité, tuent près de trois mille personnes en détournant quatre avions de ligne. Entre ces deux dates tient tout le thème.

Car la guerre, en trois siècles et demi, a changé d'acteurs, de formes et de règles, sans jamais cesser. Elle avait été patiemment encadrée : monopolisée par les États, déclarée, codifiée par le droit, close par un traité. Elle échappe aujourd'hui à ce cadre par le haut — la Charte des Nations unies a interdit le recours à la force en 1945, sans le faire disparaître — comme par le bas, avec des groupes armés qui ne visent ni un territoire ni une victoire militaire au sens classique. Faire la paix, symétriquement, ne consiste plus seulement à signer : il faut désarmer des combattants, juger des crimes, reconstruire des institutions, réconcilier des populations.

Problématique. Comment les formes de la guerre se sont-elles transformées depuis l'âge classique des conflits interétatiques, et par quels moyens — traité, sécurité collective, médiation, justice — les sociétés tentent-elles de construire une paix qui ne soit pas seulement l'interruption des combats ?

2.1 Introduction : Formes de conflits et tentatives de paix dans le monde actuel

2.1.1 Panorama des conflits armés actuels

L'idée d'un monde pacifié après 1989 a fait long feu. Les bases de données académiques qui recensent les conflits armés — au premier rang desquelles celle du programme d'Uppsala sur les données relatives aux conflits (UCDP), en Suède, qui retient le seuil conventionnel de vingt-cinq morts au combat par an — enregistrent depuis le milieu des années 2010 une remontée continue, et pour l'année 2023 une soixantaine de conflits impliquant un État, soit le niveau le plus élevé depuis 1946. Les dépenses militaires mondiales, mesurées par l'Institut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI), atteignent 2 443 milliards de dollars en 2023, en hausse pour la neuvième année consécutive, et cette hausse s'est poursuivie en 2024. Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés comptait, en 2024, plus de 120 millions de personnes déracinées par les violences et les persécutions — chiffre sans précédent depuis la création de l'institution en 1950.

Trois traits caractérisent ce panorama.

• Une géographie très concentrée. L'essentiel des conflits se déroule dans une bande qui va de l'Afrique de l'Ouest à l'Asie du Sud-Est en passant par le Sahel, la Corne de l'Afrique, le Proche et le Moyen-Orient. Le Sahel — Mali, Burkina Faso, Niger — est devenu depuis 2012 l'un des foyers les plus meurtriers de la planète ; la guerre du Yémen dure depuis 2014, celle du Soudan a repris en avril 2023, la République démocratique du Congo n'a jamais connu de paix durable dans ses provinces orientales depuis 1996.
• Le retour de la guerre interétatique de haute intensité. On la croyait obsolète : l'invasion de l'Ukraine par la Russie, le 24 février 2022, a rappelé qu'un État membre permanent du Conseil de sécurité pouvait engager une guerre de conquête territoriale en Europe, avec chars, artillerie et front continu. La reconquête du Haut-Karabagh par l'Azerbaïdjan, en septembre 2020 puis en septembre 2023, relève de la même logique.
• La prolifération des acteurs non étatiques. Groupes jihadistes transnationaux, milices communautaires, sociétés militaires privées, organisations criminelles : ils combattent, tiennent des territoires, prélèvent l'impôt, et ne peuvent ni déclarer la guerre ni signer la paix. Le droit international, écrit par et pour les États, les saisit mal.

2.1.2 Essai d'une typologie : nature des conflits, acteurs et modes de résolution

Classer les conflits n'est pas un exercice scolaire : de la qualification dépendent le droit applicable, les acteurs habilités à intervenir et les solutions envisageables. Un « conflit armé international » et un « conflit armé non international » ne relèvent pas des mêmes règles dans les conventions de Genève du 12 août 1949 et leurs protocoles additionnels de 1977. Qualifier un groupe de « terroriste » ferme la porte à la négociation ; le qualifier de « mouvement insurrectionnel » l'entrouvre. La typologie est donc, en elle-même, un enjeu politique.

Quatre grandes familles se distinguent, sachant que les conflits réels combinent souvent plusieurs d'entre elles.

Aux formes de conflits répondent des modes de résolution qui ne sont pas interchangeables. Le traité de paix suppose des États reconnus et des frontières à fixer : il convient au conflit interétatique et devient inapplicable quand l'un des belligérants n'a pas d'existence juridique. La médiation — par un État tiers, par une organisation régionale, par l'ONU, parfois par une organisation non gouvernementale comme la communauté de Sant'Egidio, qui négocia l'accord de paix mozambicain du 4 octobre 1992 — vise à faire accepter un compromis sans imposer de vainqueur. La sécurité collective suppose que la communauté internationale se porte garante, par la force si nécessaire. Enfin les sorties de guerre civile mobilisent un répertoire propre : désarmement, démobilisation et réinsertion des combattants (DDR), partage du pouvoir, justice transitionnelle, réforme du secteur de sécurité.

2.2 Axe 1 — La dimension politique de la guerre : des conflits interétatiques aux enjeux transnationaux

Les deux jalons de cet axe posent la même question, à deux siècles de distance : la guerre est-elle toujours au service d'une politique ? Le premier montre comment cette idée s'est imposée à partir d'une expérience précise, celle des guerres européennes de 1756 à 1815 ; le second l'éprouve sur des conflits où l'un des adversaires n'est pas un État.

2.2.1 Jalon 1 — La guerre, « continuation de la politique par d'autres

moyens » (Clausewitz) : de la guerre de 7 ans aux guerres napoléoniennes

Un officier dans la tourmente.

Carl von Clausewitz (1780-1831) n'est pas un philosophe de cabinet. Entré à douze ans dans l'armée prussienne, il combat les armées de la Révolution dès 1793, subit à vingt-six ans la catastrophe d'Iéna et d'Auerstedt — le 14 octobre 1806, l'armée de Frédéric le Grand est détruite en une journée — et connaît la captivité en France. Refusant l'alliance forcée de la Prusse avec Napoléon, il passe en 1812 au service du tsar et assiste à la campagne de Russie du côté russe ; il participe à la campagne de 1815 comme chef d'état-major d'un corps d'armée. Directeur de l'École de guerre de Berlin à partir de 1818, il rédige un traité inachevé que sa veuve, Marie von Brühl, publie après sa mort, emporté par le choléra le 16 novembre 1831 : De la guerre paraît de 1832 à 1834.

Sa formule la plus citée — « la guerre n'est que la continuation de la politique par d'autres moyens » — n'est donc pas une thèse abstraite : c'est le bilan d'une vie passée à observer le passage d'un type de guerre à un autre.

La guerre de Sept Ans (1756-1763) : une guerre d'État, limitée dans

ses buts et mondiale dans son extension. Elle commence par un renversement diplomatique spectaculaire. La convention de Westminster, le 16 janvier 1756, rapproche la Grande-Bretagne de la Prusse ; le premier traité de Versailles, le 1^er mai 1756, allie la France à l'Autriche, mettant fin à deux siècles d'antagonisme entre Bourbons et Habsbourg — c'est le « renversement des alliances », œuvre du chancelier autrichien Kaunitz. Deux coalitions s'affrontent : Grande-Bretagne et Prusse d'un côté, France, Autriche, Russie, Suède et Espagne de l'autre.

Le conflit est déjà mondial : on se bat en Europe centrale, en Amérique du Nord (où les hostilités avaient commencé dès 1754), aux Antilles, en Inde, en Afrique et jusqu'aux Philippines, où Manille est prise en 1762. Frédéric II l'emporte à Rossbach le 5 novembre 1757 puis à Leuthen le 5 décembre ; les Britanniques enlèvent le Bengale à Plassey le 23 juin 1757 et Québec le 13 septembre 1759. Winston Churchill a pu y voir une « première guerre mondiale ».

Et pourtant, cette guerre reste limitée — c'est le point décisif pour le jalon.

• Des armées de métier, coûteuses et donc ménagées. On recrute par engagement, par racolage, par contrat avec des princes fournisseurs de troupes. Le soldat est un capital : la désertion est la hantise des états-majors, ce qui interdit les marches dispersées et les mouvements de nuit.
• Une logistique qui commande la stratégie. Les armées vivent de magasins, dépôts constitués à l'avance ; on ne s'éloigne guère de sa base, on manœuvre pour couper les convois de l'adversaire, on assiège des places. Les batailles rangées sont rares et rarement décisives.
• Des buts de guerre mesurés. On se dispute une province — la Silésie —, un comptoir, une île à sucre. Nul ne songe à détruire l'État adverse ni à renverser son régime. Le traité de Paris du 10 février 1763 redistribue des territoires coloniaux : la France cède le Canada à la Grande-Bretagne, conserve la Guadeloupe et la Martinique et cinq comptoirs en Inde ; le traité d'Hubertsbourg, le 15 février 1763, rétablit entre l'Autriche et la Prusse le statu quo d'avant-guerre, la Silésie restant prussienne. L'équilibre européen est préservé.

L'historien ajoutera deux prolongements qui font toute la valeur de cet exemple. La dette contractée par Londres pour financer la guerre conduit à taxer les colonies d'Amérique, donc à leur révolte et à l'indépendance de 1776 ; la dette française conduit à la convocation des États généraux et à 1789. La guerre limitée de 1763 fabrique ainsi, à retardement, les révolutions qui produiront la guerre illimitée.

La rupture : la nation en armes (1792-1815).

Le 20 septembre 1792, à Valmy, une armée de volontaires et de troupes de ligne arrête l'invasion. Le décret de la Convention du 23 août 1793 institue la levée en masse : « tous les Français sont en réquisition permanente pour le service des armées ». La loi Jourdan-Delbrel du 5 septembre 1798 en fait un système permanent : la conscription. Le changement d'échelle est vertigineux — on passe d'armées de quelques dizaines de milliers d'hommes à des masses que l'on compte en centaines de milliers ; la Grande Armée qui franchit le Niémen en juin 1812 approche les six cent mille hommes.

Ce n'est pas seulement une question de nombre. Tout le système change.

• La logistique se libère : l'armée « vit sur le pays », c'est-à-dire réquisitionne, ce qui lui rend une mobilité inconnue — au prix d'une violence nouvelle envers les civils.
• Le commandement se transforme : promotion au mérite, organisation en corps d'armée autonomes capables de marcher séparés et de combattre réunis, recherche systématique de la bataille décisive et de l'anéantissement de l'armée adverse — Austerlitz, le 2 décembre 1805 ; Iéna, le 14 octobre 1806.
• Les buts de guerre deviennent illimités : on ne prend plus une province, on renverse des dynasties, on refait la carte, on impose des constitutions, on veut soumettre un continent. Le décret de Berlin du 21 novembre 1806, qui institue le Blocus continental, étend la guerre à l'économie tout entière.
• La guerre devient l'affaire de tous : les peuples y sont engagés comme conscrits, comme contribuables, comme victimes — et parfois comme insurgés.

Le bilan humain de ce cycle de vingt-trois ans se compte en millions de morts en Europe, avec des estimations qui varient fortement selon les méthodes et les périmètres retenus : c'est un ordre de grandeur, non un chiffre établi.

L'Espagne et la Russie, ou la découverte du peuple en armes.

Deux expériences ébranlent le modèle napoléonien lui-même. En Espagne, à partir du soulèvement de mai 1808, une résistance populaire dispersée, appuyée par l'armée britannique, épuise pendant six ans les meilleures troupes de l'Empire : c'est alors que le mot espagnol guerrilla, « petite guerre », passe dans les langues européennes ; Goya en grave le témoignage dans Les Désastres de la guerre. En Russie, en 1812, l'immensité de l'espace, la politique de terre brûlée et l'hiver détruisent la Grande Armée sans bataille décisive. Clausewitz, présent, en tire une leçon qu'il consigne : un peuple qui refuse de se rendre peut vaincre une armée qui a gagné toutes les batailles. Le chapitre qu'il consacre à l'« armement du peuple » anticipe de cent cinquante ans les guerres irrégulières du jalon suivant.

La leçon théorique : la trinité et la montée aux extrêmes.

De ce contraste entre 1756 et 1812, Clausewitz tire trois idées.

• La guerre a une tendance interne à la démesure. Chaque adversaire, pour ne pas être dépassé, augmente son effort ; l'autre répond ; c'est la « montée aux extrêmes ». Poussée à son terme, elle donnerait la guerre absolue, purement militaire.
• Mais la guerre réelle reste toujours en deçà, freinée par la friction — l'accumulation des petits obstacles, fatigue, boue, ordres mal transmis, information incertaine —, et surtout par la politique, qui lui assigne un but et donc une mesure. C'est le sens exact de la formule : la guerre est « un instrument politique », « la continuation des relations politiques par d'autres moyens ». Une guerre sans but politique n'est plus une guerre : c'est un massacre.
• La guerre est un composé instable de trois tendances — ce qu'il nomme une « étonnante trinité » : la violence et la haine, qui tiennent au peuple ; le jeu du hasard et de la probabilité, domaine du chef et de son armée ; la subordination à la raison politique, affaire du gouvernement. La guerre est « un véritable caméléon » : elle change d'aspect selon le dosage de ces trois éléments.

Postérité et discussions.

L'ouvrage a été lu de façons opposées, ce qui est en soi un fait politique. L'état-major prussien, avec Moltke, y a cherché la doctrine de la bataille d'anéantissement ; après 1918, l'historien britannique Basil Liddell Hart lui a imputé la boucherie des tranchées, lecture que les spécialistes jugent aujourd'hui infondée ; Lénine l'annote pendant la Première Guerre mondiale, Mao Zedong s'en inspire pour penser la guerre prolongée. En France, c'est le philosophe et sociologue Raymond Aron qui l'a réinstallé au premier plan avec Penser la guerre, Clausewitz (1976), en insistant précisément sur le primat du politique et sur la distinction entre guerre absolue et guerre réelle. Retenez cette pluralité de lectures : elle prouve que « la guerre continuation de la politique » est une grille, non un dogme.

2.2.2 Jalon 2 — Le modèle de Clausewitz à l'épreuve des « guerres

irrégulières » : d'Al Qaïda à Daech

Une difficulté de vocabulaire, qui est une difficulté politique.

Il n'existe pas de définition du terrorisme acceptée par tous les États : les Nations unies ont adopté une série de conventions sectorielles (détournement d'aéronefs, prise d'otages, financement…) mais aucune convention générale, faute d'accord sur le point de savoir si la lutte armée d'un mouvement de libération nationale en relève. La résolution 1373 du Conseil de sécurité, adoptée le 28 septembre 2001 sous chapitre VII, oblige tous les États à réprimer le financement du terrorisme sans définir le terrorisme lui-même. En droit français, le code pénal le définit par la conjonction d'une infraction de droit commun et d'une « entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur ».

Al Qaïda : une organisation en réseau, sans territoire.

Née en août 1988 à Peshawar, dans le prolongement du djihad afghan contre l'URSS, autour d'Oussama Ben Laden et du Palestinien Abdallah Azzam, Al Qaïda — « la base » — se donne après le retrait soviétique de février 1989 un ennemi nouveau : l'« ennemi lointain », les États-Unis, dont la présence militaire en Arabie saoudite depuis 1990 devient le grief central. Ben Laden publie en 1996 une « déclaration de guerre » contre la présence américaine dans la péninsule, puis, en février 1998, la charte d'un « Front islamique mondial contre les juifs et les croisés » appelant à tuer des Américains partout où ils se trouvent.

Suivent les attentats simultanés contre les ambassades américaines de Nairobi et de Dar es-Salaam, le 7 août 1998 (plus de deux cents morts, en immense majorité kényans et tanzaniens), l'attaque du destroyer USS Cole à Aden le 12 octobre 2000, puis les attentats du 11 septembre 2001, qui tuent 2 977 personnes.

La riposte américaine ouvre une séquence de vingt ans. Le Conseil de sécurité adopte dès le 12 septembre 2001 la résolution 1368, qui reconnaît le droit de légitime défense ; l'OTAN invoque pour la première et unique fois de son histoire l'article 5 de son traité, le 12 septembre 2001, confirmé le 2 octobre ; les frappes sur l'Afghanistan commencent le 7 octobre 2001. Ben Laden est tué à Abbottabad, au Pakistan, le 2 mai 2011.

Le modèle organisationnel d'Al Qaïda est celui d'un réseau : un noyau dirigeant peu nombreux, une « marque » idéologique, des franchises régionales qui prêtent allégeance — Al Qaïda dans la péninsule Arabique (2009), Al Qaïda au Maghreb islamique (2007), le Groupe de soutien à l'islam et aux musulmans au Sahel (2017) —, et des exécutants parfois autonomes. Il n'y a ni frontière, ni capitale, ni armée en uniforme : rien sur quoi exercer une représaille classique.

Daech : la tentation de l'État.

L'État islamique procède d'une lignée distincte. Al Qaïda en Irak, fondée par le Jordanien Abou Moussab al-Zarqaoui après l'invasion américaine de 2003, se distingue par la violence délibérée contre les chiites ; Zarqaoui est tué le 7 juin 2006. L'organisation survit sous le nom d'État islamique d'Irak, profite du retrait américain achevé en décembre 2011, puis de la guerre civile syrienne : elle devient en avril 2013 l'État islamique en Irak et au Levant, rompt avec Al Qaïda en février 2014, s'empare de Mossoul le 10 juin 2014 et proclame le « califat » le 29 juin 2014, Abou Bakr al-Baghdadi paraissant en chaire à Mossoul le 4 juillet.

La rupture est majeure : pour la première fois, un mouvement de ce type tient un territoire — à son apogée, une zone à cheval sur la Syrie et l'Irak comparable à celle d'un État moyen, avec plusieurs millions d'habitants — lève l'impôt, délivre des actes d'état civil, exploite des puits de pétrole, administre. Il combine donc l'irrégularité (attentats, exécutions filmées, esclavage des Yézidis à partir d'août 2014, considéré comme un génocide par plusieurs instances) et des attributs étatiques.

Or c'est précisément cette territorialisation qui l'a rendu vulnérable : en se donnant un territoire, Daech s'est donné une adresse. La coalition internationale formée en septembre 2014 — la France y engage l'opération Chammal le 19 septembre 2014 — appuie des forces terrestres locales, armée irakienne, peshmergas kurdes, Forces démocratiques syriennes. Mossoul est reprise en juillet 2017, Raqqa le 17 octobre 2017, l'ultime réduit de Baghouz en mars 2019 ; al-Baghdadi est tué le 27 octobre 2019. Le « califat » territorial a duré moins de cinq ans. L'organisation subsiste comme insurrection clandestine et par ses provinces extérieures, particulièrement actives au Sahel et en Afghanistan.

En Europe, la séquence d'attentats revendiqués ou inspirés est meurtrière : Paris et Saint-Denis, le 13 novembre 2015, 130 morts — l'attentat le plus meurtrier commis en France depuis 1945 ; Bruxelles, le 22 mars 2016 ; Nice, le 14 juillet 2016, 86 morts. La France est alors en état d'urgence, du 14 novembre 2015 au 1^er novembre 2017 ; une partie des mesures est transférée dans le droit commun par la loi du 30 octobre 2017.

Le modèle de Clausewitz résiste-t-il ?

La question est le cœur du jalon, et elle est débattue.

• La thèse de la rupture. Pour Mary Kaldor (New and Old Wars, 1999) et Herfried Münkler (Les Guerres nouvelles, 2002), les conflits contemporains diffèrent en nature : les acteurs sont privatisés, les buts identitaires plutôt que politiques, l'économie de guerre est prédatrice, et les civils ne sont plus des dommages collatéraux mais la cible même. Le général britannique Rupert Smith parle en 2005 d'une « guerre au sein des populations ». La trinité clausewitzienne se disloquerait : plus de gouvernement pour fixer un but, plus d'armée régulière, un « peuple » qui est à la fois soutien, otage et objectif.
• La thèse de la continuité. Le politiste Stathis Kalyvas a montré dès 2001 que les caractéristiques prêtées aux « nouvelles guerres » — atrocités, prédation, motifs locaux — se retrouvent dans les guerres civiles du passé, et que la nouveauté tient largement à un défaut de sources sur les conflits anciens. Surtout, Al Qaïda comme Daech poursuivent des buts politiques explicites : chasser les forces occidentales de la péninsule Arabique, abolir les frontières issues des accords Sykes-Picot de 1916, refonder un califat. En ce sens, ils sont clausewitziens : leur violence est un instrument, ils la calibrent, la revendiquent et la mettent en scène pour produire un effet politique — la sidération, la division des sociétés visées, le recrutement.
• Ce que le modèle capte mal. Deux choses, plutôt. D'abord l'asymétrie des finalités : le faible n'a pas besoin de vaincre, il lui suffit de durer, et le temps n'a pas la même valeur pour une démocratie soumise à des échéances électorales que pour une organisation clandestine. Ensuite l'absence d'interlocuteur : la paix clausewitzienne suppose un adversaire capable de reconnaître sa défaite et de signer. Il n'y a pas eu d'armistice avec Daech ; on ne signe pas avec un réseau.

Le regard du géographe et celui du politiste.

Le géographe note que ces conflits prospèrent dans des espaces précis : zones de faible présence étatique, marges frontalières, régions minières ou de trafic — la bande sahélo-saharienne en est le cas d'école, où les groupes armés vivent de la taxation des trafics, de l'orpaillage et de l'enlèvement. Il note aussi le changement d'échelle permanent : une cellule locale, une chaîne logistique régionale, une propagande mondiale diffusée en ligne. Le politiste, lui, observe l'effet en retour sur les régimes politiques : état d'urgence, législations antiterroristes permanentes, surveillance de masse, débats sur l'équilibre entre sécurité et libertés — la guerre irrégulière transforme les États qui la mènent au moins autant que ceux qui la subissent.

2.3 Axe 2 — Le défi de la construction de la paix

Faire la paix est plus difficile que faire la guerre, et pour une raison simple : la guerre peut être décidée par un seul, la paix exige un accord. Les deux jalons de cet axe présentent les deux grandes méthodes inventées pour y parvenir : le traité, c'est-à-dire l'accord négocié entre les belligérants, et la sécurité collective, c'est-à-dire la garantie apportée par une communauté d'États. La première a été mise au point au XVII^e siècle ; la seconde est une invention du XX^e.

2.3.1 Jalon 1 — Faire la paix par les traités : les traités de Westphalie (1648)

Une guerre que personne ne parvient à gagner.

La guerre de Trente Ans commence le 23 mai 1618 par la défenestration de Prague : des nobles protestants de Bohême jettent par la fenêtre les représentants de l'empereur Habsbourg. Une révolte provinciale devient en trente ans un conflit européen général, à mesure que s'y engagent le Danemark, la Suède de Gustave-Adolphe — tué à Lützen le 16 novembre 1632 — puis la France, qui entre ouvertement en guerre en 1635.

Le fait décisif, pour comprendre 1648, est le glissement du religieux au politique : la France, monarchie catholique gouvernée par un cardinal, Richelieu, soutient et finance les princes protestants d'Allemagne contre l'empereur catholique. La religion cesse d'être la clef de la guerre ; la raison d'État devient explicite.

Les destructions sont immenses. Les armées de mercenaires — celles de Wallenstein comptent des dizaines de milliers d'hommes — vivent de « contributions » extorquées aux populations ; le sac de Magdebourg, le 20 mai 1631, fait disparaître une ville entière. Les historiens estiment que l'Empire perd, selon les régions, entre un cinquième et un tiers de sa population, guerre, famine et peste confondues — les chiffres sont discutés et les écarts régionaux énormes. Jacques Callot en donne, dès 1633, une représentation glaçante dans Les Grandes Misères de la guerre ; le roman de Grimmelshausen, Simplicissimus (1668), en fixe le souvenir.

Un congrès : la paix comme procédure.

Ce qui frappe en 1648, ce n'est pas seulement le contenu de la paix, c'est sa méthode. Les négociations s'ouvrent en 1644 et durent quatre ans, la guerre continuant pendant ce temps. Elles se tiennent simultanément dans deux villes distinctes de Westphalie, région neutralisée pour l'occasion : à Münster négocient les catholiques, avec la France ; à Osnabrück les protestants, avec la Suède — car on ne parvient pas à s'accorder sur le protocole d'une salle commune. Près de deux cents délégations participent, représentant l'empereur, les États d'Empire et les puissances étrangères ; deux médiateurs, le nonce apostolique Fabio Chigi — futur pape Alexandre VII — et l'ambassadeur de Venise Alvise Contarini, circulent entre les deux villes.

C'est la naissance d'une pratique : le congrès multilatéral permanent, avec plénipotentiaires accrédités, ordre du jour, procédure de médiation et rédaction concertée. Toutes les grandes paix ultérieures — Utrecht en 1713, Vienne en 1815, Paris en 1919 — s'inscriront dans ce moule.

Ce que les traités du 24 octobre 1648 établissent.

Signés le même jour à Münster et à Osnabrück, ils règlent trois ordres de questions.

• La question religieuse. Ils confirment la paix d'Augsbourg de 1555 et son principe — à chaque prince sa religion — mais l'étendent aux calvinistes, jusque-là exclus, et fixent une « année normative », 1624, pour déterminer l'état des possessions ecclésiastiques ; les sujets d'une autre confession que leur prince obtiennent un droit d'exercice privé et un droit d'émigrer. Les guerres de religion s'achèvent en Allemagne.
• La question constitutionnelle de l'Empire. Les quelque trois cents États d'Empire obtiennent le jus territoriale, c'est-à-dire la pleine autorité sur leurs territoires, et le droit de conclure des alliances avec des puissances étrangères — à condition qu'elles ne soient dirigées ni contre l'empereur ni contre l'Empire. Le Saint-Empire devient de fait une confédération.
• La question territoriale. La France voit confirmée la possession des Trois-Évêchés — Metz, Toul, Verdun — et obtient des droits en Alsace, rédigés en termes délibérément ambigus qui nourriront les conflits ultérieurs ; la Suède reçoit la Poméranie occidentale et Brême-Verden, et entre à la Diète d'Empire ; le Brandebourg est compensé. Les Provinces-Unies voient leur indépendance reconnue par l'Espagne (traité de Münster du 30 janvier 1648) et la Confédération suisse sa sortie de l'Empire.

Deux dispositions méritent une attention particulière parce qu'elles sont proprement politiques. D'abord une amnistie générale et un « oubli perpétuel » de tout ce qui s'est fait pendant la guerre : on ne juge personne, on efface, on restitue. Ensuite une garantie internationale : la France et la Suède se portent garantes de l'exécution des traités, ce qui autorise une intervention en cas de violation. Une paix n'est donc plus seulement un accord entre deux parties : elle est placée sous la surveillance de tiers.

Le « mythe westphalien » : un débat que la spécialité doit connaître.

On lit partout que 1648 est l'acte de naissance de l'État souverain et du « système westphalien ». Cette lecture a une origine identifiable : un article du juriste américain Leo Gross, publié en 1948 pour le tricentenaire, qui présente les traités comme « le point de départ majestueux » du droit international moderne. Elle a été vigoureusement contestée, notamment par Andreas Osiander dans un article de 2001 : les traités ne contiennent ni le mot ni le concept de souveraineté au sens moderne ; ils ne dissolvent pas l'Empire mais le réforment ; ils n'énoncent aucun principe de non-ingérence ni d'équilibre européen. Le « système westphalien » serait donc une construction rétrospective des XIX^e et XX^e siècles, forgée par les juristes et les théoriciens des relations internationales.

Que faut-il en conclure ? Non pas que 1648 est sans importance, mais que son importance est de deux ordres distincts : ce que les traités ont effectivement fait — mettre fin à une guerre religieuse, réorganiser l'Empire, inventer le congrès et la garantie — et ce qu'on leur a fait dire ensuite. Cette distinction entre le fait et son usage mémoriel est exactement ce que la spécialité enseigne. Elle vaut aussi comme avertissement : lorsque des dirigeants contemporains dénoncent « l'ordre westphalien » ou promettent de le dépasser, ils discutent d'une construction intellectuelle autant que d'un traité.

Les limites de la paix par les traités.

Trois, très concrètes. Westphalie ne met pas fin à toutes les guerres en cours : le conflit franco-espagnol se poursuit jusqu'au traité des Pyrénées du 7 novembre 1659. Elle ne crée aucune institution permanente : il faudra attendre la Société des Nations, en 1919-1920, pour qu'un organe soit chargé de veiller à la paix. Enfin, un traité de paix ne vaut que ce que valent les rapports de force qui le sous-tendent : le contre-exemple canonique est le traité de Versailles du 28 juin 1919, négocié sans les vaincus — à l'inverse exact de la méthode de 1648 —, dont l'article 231 attribue à l'Allemagne et à ses alliés la responsabilité des dommages, et qui fut aussitôt dénoncé outre-Rhin comme un Diktat. Comparer 1648 et 1919 est l'un des exercices les plus payants sur ce thème.

2.3.2 Jalon 2 — Faire la paix par la sécurité collective : les actions de

l'ONU sous les mandats de Kofi Annan (1997-2006)

Un secrétaire général marqué par deux échecs.

Kofi Annan, Ghanéen, prend ses fonctions le 1^er janvier 1997 : il est le premier secrétaire général issu du personnel même de l'Organisation. Or il dirigeait, de 1993 à 1996, le Département des opérations de maintien de la paix — c'est-à-dire au moment du génocide des Tutsis au Rwanda (avril-juillet 1994) et du massacre de Srebrenica (juillet 1995), commis dans une « zone de sécurité » placée sous protection des Nations unies. Toute son action de secrétaire général s'éclaire par là : il s'agit de tirer les leçons d'un double désastre dont il fut, à son niveau, l'un des responsables.

Il commence donc par l'établissement des faits. Le rapport sur la chute de Srebrenica est remis le 15 novembre 1999 ; il conclut que l'Organisation a « échoué à protéger » et n'a pas voulu voir la nature de la guerre. Le rapport indépendant sur le Rwanda, conduit par l'ancien Premier ministre suédois Ingvar Carlsson, est publié le 15 décembre 1999 : il établit la responsabilité du Secrétariat, du Conseil de sécurité et des États membres. Faire reconnaître ses fautes par une institution est un acte politique rare : il conditionnait tout le reste.

Réformer l'instrument : le rapport Brahimi (2000).

Le rapport remis en août 2000 par le groupe présidé par l'Algérien Lakhdar Brahimi énonce des principes devenus doctrine : un mandat doit être clair, crédible et réalisable ; une opération doit disposer de moyens à la mesure de sa mission ; elle doit pouvoir se défendre et défendre les civils, ce qui rompt avec la neutralité stricte des opérations traditionnelles ; le Secrétariat doit dire au Conseil ce qu'il a besoin d'entendre et non ce qu'il souhaite entendre. Les effectifs déployés augmentent alors très fortement : selon le Département compétent, ils passent de l'ordre de quinze mille personnels en uniforme à la fin des années 1990 à près de quatre-vingt mille en 2006.

Des succès qui existent et qu'il faut savoir citer.

On retient volontiers les échecs de l'ONU ; la rigueur commande de citer aussi ce qui a fonctionné.

• Le Timor oriental. Après le référendum du 30 août 1999 et les violences des milices pro-indonésiennes, le Conseil autorise le 15 septembre 1999, par la résolution 1264, une force multinationale sous commandement australien (INTERFET), puis crée le 25 octobre, par la résolution 1272, une administration transitoire (ATNUTO) qui gouverne littéralement le territoire. Le Timor-Leste devient indépendant le 20 mai 2002. C'est un cas rare de réussite complète : intervention, administration, transfert de souveraineté.
• La Sierra Leone. La MINUSIL, créée par la résolution 1270 du 22 octobre 1999, connaît en mai 2000 une crise grave — plusieurs centaines de casques bleus pris en otages par le Front révolutionnaire uni — dont elle sort grâce à une intervention britannique. Le désarmement est achevé en janvier 2002 et des élections se tiennent en mai. Un tribunal spécial mixte est institué la même année.
• La consolidation institutionnelle. La Commission de consolidation de la paix, créée le 20 décembre 2005, reconnaît que la sortie de guerre ne s'arrête pas au cessez-le-feu ; le Conseil des droits de l'homme remplace en mars 2006 l'ancienne Commission, discréditée ; la Déclaration du Millénaire du 8 septembre 2000 fixe huit objectifs de développement à l'horizon 2015. Kofi Annan et l'ONU reçoivent le prix Nobel de la paix en 2001.

Des blocages qui disent la nature du système.

Ils sont au moins aussi instructifs.

• Le Kosovo, 1999. Faute de pouvoir obtenir une autorisation du Conseil — Moscou et Pékin s'y opposant —, l'OTAN bombarde la Serbie du 24 mars au 10 juin 1999 sans mandat. Une commission internationale indépendante qualifiera l'année suivante cette intervention d'« illégale mais légitime ». La formule résume le dilemme : ou bien l'on respecte la Charte et l'on n'agit pas, ou bien l'on agit et l'on affaiblit la règle. La résolution 1244 du 10 juin 1999 régularise l'après-coup en plaçant le Kosovo sous administration des Nations unies.
• L'Irak, 2003. Le Conseil se divise ouvertement : la France, par la voix de Dominique de Villepin le 14 février 2003, la Russie et la Chine refusent d'autoriser l'usage de la force ; les États-Unis et le Royaume-Uni interviennent sans nouvelle résolution. Kofi Annan déclarera en septembre 2004 que cette intervention était, du point de vue de la Charte, « illégale ». Le 19 août 2003, un attentat contre le siège des Nations unies à Bagdad tue vingt-deux personnes, dont l'envoyé spécial Sergio Vieira de Mello : l'Organisation, qui se pensait protégée par sa neutralité, devient une cible.
• Le Darfour, à partir de 2003. Une commission d'enquête internationale conclut en janvier 2005 à des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre, sans retenir la qualification de génocide ; le Conseil saisit la Cour pénale internationale par la résolution 1593 du 31 mars 2005 — c'est sa première saisine de la Cour —, mais aucune force efficace n'est déployée avant des années. Le veto potentiel d'un membre permanent, protecteur de Khartoum, suffit à paralyser.
• Les scandales. Le programme « pétrole contre nourriture », destiné à alléger l'effet des sanctions sur la population irakienne, donne lieu à des détournements que la commission présidée par Paul Volcker documente en 2005 ; des abus sexuels commis par des casques bleus, notamment en République démocratique du Congo, sont établis à partir de 2004. Une institution qui protège doit d'abord se contrôler elle-même.

L'apport doctrinal majeur : la responsabilité de protéger.

C'est l'héritage le plus discuté de la décennie. Après que Kofi Annan eut posé publiquement la question — si l'intervention humanitaire est une atteinte inacceptable à la souveraineté, que fallait-il répondre au Rwanda ? —, une Commission internationale de l'intervention et de la souveraineté des États, créée à l'initiative du Canada, publie en décembre 2001 un rapport qui renverse les termes du débat : il ne s'agit plus d'un « droit d'ingérence » des puissants, mais d'une responsabilité de protéger qui incombe d'abord à chaque État envers sa population, et ne passe à la communauté internationale que si cet État est défaillant. La souveraineté y est redéfinie comme une responsabilité, non comme un privilège.

Le principe est adopté au Sommet mondial de septembre 2005, aux paragraphes 138 et 139 du document final, par plus de cent cinquante chefs d'État et de gouvernement, et réaffirmé par la résolution 1674 du 28 avril 2006. Sa portée est limitée à quatre crimes — génocide, crimes de guerre, nettoyage ethnique, crimes contre l'humanité — et toute action coercitive demeure soumise au Conseil de sécurité, donc au veto. Son application ultérieure, notamment en Libye en 2011 (résolution 1973 du 17 mars 2011), a nourri l'accusation d'un détournement au profit d'un changement de régime, et rendu plus difficile toute invocation ultérieure. Le débat est ouvert : c'est précisément pourquoi il est un excellent sujet.

2.4 Objet de travail conclusif — Le Moyen-Orient : conflits régionaux et

tentatives de paix impliquant des acteurs internationaux (étatiques et non étatiques)

Le Moyen-Orient est l'objet conclusif du thème parce qu'on y trouve, concentrés sur un même espace, tous les types de conflits et tous les modes de résolution étudiés dans les deux axes : guerres interétatiques classiques, guerres civiles internationalisées, conflits asymétriques, terrorisme transnational ; traités bilatéraux, résolutions du Conseil de sécurité, médiations, opérations de paix, et une accumulation d'échecs.

Un mot d'abord sur le nom. « Moyen-Orient » est une construction occidentale : l'expression Middle East apparaît dans le vocabulaire stratégique anglo-saxon au tout début du XX^e siècle, pour désigner l'espace situé entre le « Proche-Orient » ottoman et l'« Extrême-Orient ». Nommer un espace depuis Londres ou Washington, en fonction de la distance qui l'en sépare, est déjà un acte géopolitique : les usages français et anglo-saxons ne recouvrent d'ailleurs pas le même périmètre. Le géographe retiendra qu'il s'agit d'un espace de carrefour — trois continents, des détroits, un canal —, l'historien qu'il est l'héritier direct du démembrement d'un empire.

2.4.1 Jalon 1 — Du conflit israélo-arabe au conflit israélo-palestinien :

les tentatives de résolution, de la création de l'État d'Israël à nos jours

Aux origines : deux nationalismes sur un même territoire.

Le mouvement sioniste, organisé par Theodor Herzl — L'État des Juifs, 1896 ; premier congrès sioniste à Bâle en août 1897 —, entend créer un foyer national juif en Palestine, alors province ottomane. La déclaration Balfour du 2 novembre 1917 engage le gouvernement britannique à « envisager favorablement » l'établissement de ce foyer, tout en précisant qu'il ne devra être porté atteinte aux droits des communautés non juives. La Grande-Bretagne reçoit en 1922 le mandat de la Société des Nations sur la Palestine. À mesure que l'immigration juive s'intensifie, notamment après 1933, les affrontements se multiplient : la grande révolte arabe de 1936-1939 est durement réprimée, et le Livre blanc de 1939 limite l'immigration — au plus mauvais moment.

1947-1949 : le partage, la guerre, l'exil.

Épuisée, la Grande-Bretagne remet le dossier aux Nations unies. La résolution 181 du 29 novembre 1947 prévoit le partage en deux États, avec une union économique, et place Jérusalem sous régime international. L'Agence juive l'accepte ; les États arabes et les dirigeants palestiniens la rejettent, y voyant une attribution inéquitable d'un territoire dont la population juive était alors minoritaire.

L'État d'Israël est proclamé le 14 mai 1948 par David Ben Gourion ; la guerre qui suit oppose le nouvel État aux armées égyptienne, jordanienne, syrienne, irakienne et libanaise. Israël en sort victorieux et contrôle un territoire sensiblement plus étendu que celui prévu par le plan de partage ; les armistices sont signés à Rhodes en 1949. Aucun État palestinien ne voit le jour : la Cisjordanie est annexée par la Jordanie, la bande de Gaza administrée par l'Égypte. Environ sept cent mille Palestiniens quittent ou sont chassés de leurs foyers — c'est la Nakba, la « catastrophe » ; l'UNRWA, l'office de secours des Nations unies pour ces réfugiés, est créée le 8 décembre 1949 et enregistre aujourd'hui, avec leurs descendants, près de six millions de personnes.

Un débat historiographique majeur porte sur ces départs. Longtemps, deux récits se sont opposés : un départ volontaire, encouragé par les dirigeants arabes, ou une expulsion planifiée. L'ouverture des archives israéliennes à partir de la fin des années 1980 a permis à ce que l'on a appelé les « nouveaux historiens » — Benny Morris, Avi Shlaim, Ilan Pappé — d'établir une réalité plus complexe et régionalement variable : fuites devant les combats, expulsions locales décidées par des commandants, effet d'exemple après des massacres. Ces historiens divergent d'ailleurs entre eux sur l'interprétation à donner aux mêmes documents. Citer ce débat, plutôt que trancher, est exactement ce qu'attend un correcteur.

1956-1973 : l'âge des guerres entre États.

Trois guerres, trois conséquences.

• 1956, Suez. La nationalisation du canal par Nasser, le 26 juillet 1956, déclenche une opération israélo-franco-britannique en octobre-novembre ; les deux Grands imposent le retrait. C'est la première force d'interposition de l'ONU (FUNU) et le constat que les puissances européennes ne décident plus.
• 1967, la guerre des Six Jours (5-10 juin). Israël occupe le Sinaï, la bande de Gaza, la Cisjordanie, Jérusalem-Est et le Golan. La résolution 242 du 22 novembre 1967 pose le principe qui gouvernera toutes les négociations ultérieures — « la terre contre la paix » — dans une formulation délibérément ambiguë : la version française exige le retrait « des territoires occupés », la version anglaise, également authentique, dit from territories, sans article défini. Tout le contentieux tient dans cet article.
• 1973, la guerre du Kippour (6-25 octobre) et le choc pétrolier qui l'accompagne. La résolution 338, le 22 octobre, appelle à négocier. La guerre entre États atteint sa limite : elle ne règle rien, elle coûte cher au monde entier, elle ouvre la voie à la négociation.

1978-1995 : le temps des accords.

L'Égypte franchit la première le pas : accords de Camp David le 17 septembre 1978 sous l'égide de Jimmy Carter, puis traité de paix israélo-égyptien du 26 mars 1979, premier traité entre Israël et un État arabe ; le Sinaï est restitué. L'Égypte le paie par sa suspension de la Ligue arabe et Anouar el-Sadate par sa vie, assassiné le 6 octobre 1981.

Le centre de gravité se déplace alors vers les Palestiniens. L'OLP, fondée en 1964 et présidée par Yasser Arafat depuis 1969, est reconnue en octobre 1974 par le sommet arabe de Rabat comme « seul représentant légitime du peuple palestinien » ; Arafat parle à l'Assemblée générale des Nations unies le 13 novembre 1974. Après l'invasion israélienne du Liban en juin 1982, le siège de Beyrouth et les massacres de Sabra et Chatila (16-18 septembre 1982), commis par des milices libanaises et sur lesquels une commission d'enquête israélienne retiendra en 1983 une responsabilité indirecte des autorités israéliennes, l'OLP est expulsée vers Tunis.

C'est alors que le conflit change de nature. La première Intifada, déclenchée le 9 décembre 1987, est un soulèvement de la population des territoires occupés — pierres, grèves, désobéissance — et non une guerre entre armées ; le Hamas naît le même mois. Le Conseil national palestinien proclame l'indépendance à Alger le 15 novembre 1988 et accepte implicitement le principe de deux États.

La séquence de négociation s'ouvre avec la conférence de Madrid, le 30 octobre 1991, rendue possible par la fin de la guerre froide et par la première guerre du Golfe. Des contacts secrets en Norvège aboutissent à la déclaration de principes signée à Washington le 13 septembre 1993 : la poignée de main entre Yitzhak Rabin et Yasser Arafat scelle une reconnaissance mutuelle. Suivent la création de l'Autorité palestinienne, le traité de paix israélo-jordanien du 26 octobre 1994, le prix Nobel de la paix décerné la même année à Rabin, Peres et Arafat, et l'accord d'Oslo II du 28 septembre 1995 qui découpe la Cisjordanie en trois zones : A sous contrôle palestinien, B mixte, C sous contrôle israélien — cette dernière représentant environ 60 % du territoire. Le dispositif devait être transitoire pour cinq ans. Il est toujours en vigueur.

Rabin est assassiné le 4 novembre 1995 par un extrémiste israélien opposé aux accords. Ce point mérite d'être souligné : les processus de paix sont menacés autant par les intransigeances internes que par l'adversaire.

2000-2023 : l'enlisement.

Le sommet de Camp David de juillet 2000 échoue sur les trois questions insolubles — Jérusalem, les réfugiés, les frontières et les colonies. La seconde Intifada, à partir du 28 septembre 2000, est bien plus meurtrière que la première, marquée par des attentats-suicides et par des opérations militaires de grande ampleur. Israël construit à partir de 2002 une barrière de séparation dont la Cour internationale de justice juge, dans un avis consultatif du 9 juillet 2004, que le tracé en territoire palestinien occupé est contraire au droit international ; l'avis n'est pas exécuté. Arafat meurt le 11 novembre 2004 ; Israël évacue unilatéralement Gaza en août 2005.

La suite est une fragmentation. Le Hamas remporte les élections législatives du 25 janvier 2006, puis prend le contrôle de Gaza en juin 2007 ; s'ensuivent un blocus et une série de guerres — 2008-2009, 2012, 2014, 2021. La colonisation de la Cisjordanie se poursuit sans interruption : la population des colonies y dépasse aujourd'hui les quatre cent mille personnes, sans compter Jérusalem-Est — c'est le fait le plus déterminant sur le terrain, celui qui rend chaque année plus difficile la partition envisagée en 1947 comme en 1993. L'Assemblée générale accorde à la Palestine le statut d'État observateur non membre le 29 novembre 2012. Enfin, les accords d'Abraham du 15 septembre 2020 normalisent les relations d'Israël avec les Émirats arabes unis et Bahreïn, rejoints par le Soudan et le Maroc : pour la première fois, des États arabes traitent avec Israël sans règlement préalable de la question palestinienne. Le conflit israélo-arabe s'éteint ; le conflit israélo-palestinien demeure entier.

Le 7 octobre 2023, une attaque conduite depuis Gaza par le Hamas et d'autres groupes fait environ 1 200 morts en Israël, en majorité des civils, et environ 250 personnes sont enlevées. L'offensive israélienne qui suit provoque à Gaza des destructions massives et un bilan humain considérable, dont les chiffres, publiés par le ministère de la Santé de Gaza, sont discutés. Plusieurs procédures internationales ont été engagées, notamment devant la Cour internationale de justice, saisie par l'Afrique du Sud, qui a rendu une ordonnance en indication de mesures conservatoires le 26 janvier 2024. Le conflit et les médiations se poursuivaient lorsque ce livre a été écrit : vérifiez l'état de la situation à la date de votre épreuve, et écrivez toujours « à telle date, selon telle source ».

2.4.2 Jalon 2 — Les deux guerres du Golfe (1991 et 2003) et leurs

prolongements : d'une guerre interétatique à un conflit asymétrique

1991 : le modèle de la sécurité collective en fonctionnement.

Sorti exsangue et lourdement endetté de huit ans de guerre contre l'Iran (1980-1988), l'Irak de Saddam Hussein envahit le Koweït le 2 août 1990. La réaction du Conseil de sécurité est immédiate et unanime, ce qui n'aurait pas été possible cinq ans plus tôt : la résolution 660, le jour même, exige le retrait ; la résolution 661, le 6 août, impose un embargo ; la résolution 678 du 29 novembre 1990 autorise les États coopérant avec le Koweït à user de « tous les moyens nécessaires » si l'Irak ne s'est pas retiré au 15 janvier 1991. C'est la première autorisation explicite de recourir à la force depuis la guerre de Corée : l'URSS ne met pas son veto, la Chine s'abstient.

L'opération « Tempête du désert » se déroule du 17 janvier au 28 février 1991 : une coalition de plus de trente États, environ sept cent mille hommes, cinq semaines de campagne aérienne, puis une offensive terrestre de cent heures. Le Koweït est libéré ; la coalition s'arrête et ne marche pas sur Bagdad, conformément à son mandat. La résolution 687, le 3 avril 1991, fixe les conditions du cessez-le-feu : destruction des armes de destruction massive sous contrôle international, réparations, maintien de l'embargo.

Le bilan est ambivalent, et c'est ce qu'il faut écrire. Sur le plan du droit, c'est une réussite : agression caractérisée, mandat clair, but limité, rétablissement du statu quo. Sur le plan politique, c'est un inachèvement : le régime survit, écrase en mars 1991 les révoltes chiites au sud et kurdes au nord, et l'embargo, maintenu pendant douze ans, frappe la population bien plus que les dirigeants — le programme « pétrole contre nourriture », institué en 1995, ne corrige qu'imparfaitement des effets humanitaires lourdement débattus. Enfin, le maintien de forces américaines en Arabie saoudite fournit à Oussama Ben Laden son grief fondateur. Une guerre gagnée peut fabriquer la suivante.

2003 : la guerre sans mandat.

Le contexte a changé : après le 11 septembre 2001, la stratégie de sécurité nationale américaine de septembre 2002 assume l'idée d'action préventive, et le discours sur l'« axe du mal » du 29 janvier 2002 désigne l'Irak. La résolution 1441 du 8 novembre 2002, adoptée à l'unanimité, constate que l'Irak est en violation de ses obligations, lui accorde « une dernière possibilité » et l'avertit de « graves conséquences » — mais n'autorise pas l'emploi de la force. Le débat juridique porte tout entier sur cette différence de formulation avec 1990.

Les inspecteurs de la commission des Nations unies conduite par Hans Blix et ceux de l'Agence internationale de l'énergie atomique dirigés par Mohamed ElBaradei retournent en Irak et ne trouvent pas d'armes de destruction massive. Colin Powell présente le 5 février 2003 devant le Conseil des éléments de renseignement qui se révéleront erronés. Le 14 février 2003, le ministre français des Affaires étrangères Dominique de Villepin défend devant le Conseil la poursuite des inspections ; la France, la Russie et la Chine refusent une seconde résolution. L'invasion commence néanmoins le 20 mars 2003, conduite par les États-Unis et le Royaume-Uni avec quelques alliés. Bagdad tombe le 9 avril ; le 1^er mai, le président Bush annonce la fin des « opérations de combat majeures ».

L'après : la fabrique d'un conflit asymétrique.

La victoire conventionnelle a duré trois semaines ; la guerre qui suit durera huit ans. Deux décisions de l'Autorité provisoire de la coalition dirigée par Paul Bremer sont constamment citées par les analystes comme la matrice de l'insurrection : l'ordre n° 1 du 16 mai 2003, qui exclut les cadres du parti Baas de toute fonction publique, et l'ordre n° 2 du 23 mai 2003, qui dissout l'armée irakienne — jetant sur le pavé des centaines de milliers d'hommes armés, formés et sans solde.

S'ensuivent l'attentat contre le siège des Nations unies à Bagdad le 19 août 2003, la révélation des tortures d'Abou Ghraib en avril 2004, les deux batailles de Falloujah la même année, puis, après l'attentat contre le sanctuaire chiite de Samarra le 22 février 2006, une guerre civile confessionnelle. Saddam Hussein, capturé le 13 décembre 2003, est exécuté le 30 décembre 2006. Le renfort massif de 2007 stabilise partiellement la situation ; le retrait américain s'achève le 18 décembre 2011. Trois ans plus tard, l'État islamique s'empare de Mossoul.

Deux enquêtes officielles ont établi le vice initial : le groupe de recherche sur l'armement irakien conclut en 2004 à l'absence de stocks d'armes de destruction massive ; au Royaume-Uni, le rapport de la commission présidée par Sir John Chilcot, publié le 6 juillet 2016, juge que l'action militaire n'était pas un dernier recours et que le renseignement avait été présenté avec une certitude injustifiée. Les pertes américaines dépassent 4 400 militaires tués ; les estimations du nombre de morts irakiens varient considérablement selon les méthodes — décompte de morts violentes documentées d'un côté, enquêtes de mortalité de l'autre — et il faut le dire plutôt que de choisir un chiffre.

2.5 Méthodes de l'épreuve

2.5.1 Exercice 1 — La dissertation, entièrement traitée

Sujet. Les modes de résolution des conflits sont-ils adaptés aux formes actuelles de la guerre ?

Problématique retenue. Dans quelle mesure les instruments de résolution des conflits, conçus par et pour des États souverains, demeurent-ils opérants face à des guerres où l'État n'est plus le seul acteur — et les réponses inventées depuis trente ans comblent-elles cet écart ?

Plan détaillé.

I. Des instruments conçus pour des guerres entre États — et qui, dans ce cadre, fonctionnent.

• A. Le traité, méthode classique. Westphalie (24 octobre 1648) invente le congrès multilatéral, la médiation et la garantie ; le modèle sert encore : traité israélo-égyptien du 26 mars 1979, traité israélo-jordanien du 26 octobre 1994. Condition : deux États reconnus, des frontières à fixer, des signataires capables d'engager leur peuple.
• B. La sécurité collective, invention du XX^e siècle. Charte du 26 juin 1945 : interdiction du recours à la force (article 2, § 4), chapitre VII. Elle produit son meilleur résultat en 1990-1991 : résolution 678 du 29 novembre 1990, libération du Koweït, arrêt aux frontières.
• C. Les opérations de paix. Non prévues par la Charte, elles s'inventent en 1956 à Suez et culminent avec le Timor oriental — résolutions 1264 et 1272 de 1999, indépendance le 20 mai 2002.
• Transition. Toutes ces réussites partagent une condition : un adversaire identifiable, capable de signer et d'appliquer.

II. Or les conflits contemporains privent ces instruments de leurs conditions d'exercice.

• A. Des adversaires qui ne peuvent ni déclarer ni signer. Al Qaïda (11 septembre 2001), Daech (califat proclamé le 29 juin 2014, réduit en mars 2019) : la victoire militaire n'ouvre aucune négociation, faute d'interlocuteur. On ne conclut pas la paix avec un réseau.
• B. Des guerres internes internationalisées où la médiation n'a pas de prise. Syrie depuis 2011, Yémen depuis 2014, Libye, Soudan depuis avril 2023 : la multiplicité des parrains extérieurs multiplie les vetos de fait ; chaque format de négociation échoue parce qu'aucun n'inclut tous les acteurs qui comptent.
• C. Le blocage structurel du Conseil de sécurité. Kosovo, 1999 : intervention sans mandat, « illégale mais légitime ». Irak, 2003 : le Conseil se divise et la guerre a lieu sans lui. Darfour, à partir de 2003 : saisine de la Cour pénale internationale le 31 mars 2005, mais aucun déploiement efficace. Ukraine depuis le 24 février 2022 : l'agresseur est membre permanent.
• Transition. Ces impasses ont été identifiées, et l'on a tenté d'y répondre.

III. Des réponses inventées depuis trente ans, efficaces à moitié.

• A. Réformer l'instrument militaire de la paix. Rapports sur Srebrenica et sur le Rwanda (novembre et décembre 1999), rapport Brahimi (2000) : mandats clairs, moyens à la mesure, protection des civils. Les effectifs déployés sont multipliés par plusieurs entre 1999 et 2006.
• B. Déplacer le fondement : la responsabilité de protéger. Rapport de 2001, consécration au Sommet mondial de septembre 2005 (§ 138-139), résolution 1674 du 28 avril 2006 — la souveraineté devient une responsabilité. Mais son application en Libye en 2011 (résolution 1973 du 17 mars 2011) a été dénoncée comme un détournement, ce qui a rendu toute invocation ultérieure plus difficile. Argument à ne pas manquer : un instrument de paix s'use quand on le soupçonne de servir autre chose.
• C. Judiciariser la sortie de guerre. Statut de Rome du 17 juillet 1998, Cour pénale internationale effective le 1^er juillet 2002 : juger devient un mode de résolution. Mais la Cour dépend entièrement de la coopération des États, et les grandes puissances ne l'ont pas ratifiée.
• D. Le retour du classique. L'invasion de l'Ukraine réhabilite les instruments interétatiques — sanctions, alliances, négociation de cessez-le-feu — et rappelle que le défaut principal du système n'est pas son inadaptation aux guerres nouvelles, mais le veto qui le paralyse dans les guerres anciennes.

Conclusion rédigée.

Les instruments dont dispose la communauté internationale pour mettre fin aux guerres ont tous été conçus dans un monde d'États : le traité suppose des signataires souverains, la sécurité collective un agresseur identifiable, l'opération de paix un consentement des parties. Tant que la guerre est restée interétatique, ils ont fonctionné — de Westphalie en 1648 à la libération du Koweït en 1991, en passant par le traité israélo-égyptien de 1979. Ils deviennent inopérants dès que l'adversaire ne peut ni signer, ni appliquer, ni même être identifié : la défaite territoriale de Daech en mars 2019 n'a produit aucune paix, et les guerres internes internationalisées épuisent depuis quinze ans tous les formats de médiation.

Les réponses inventées depuis les rapports de 1999 et le rapport Brahimi de 2000 — opérations robustes, responsabilité de protéger, justice pénale internationale — comblent partiellement cet écart, mais elles butent sur la même pierre que les instruments anciens : elles ne s'appliquent que si le Conseil de sécurité le décide, c'est-à-dire si aucun de ses cinq membres permanents ne s'y oppose. Le retour de la guerre interétatique en Europe depuis le 24 février 2022 le montre crûment. La véritable inadaptation n'est donc peut-être pas technique mais politique : ce ne sont pas les outils qui manquent, c'est l'accord des puissances qui les manie. Reste alors une question que le sujet ne pose pas mais qu'il appelle : une paix construite sans l'accord des grandes puissances est-elle seulement concevable — et à quel prix pour le droit ?

2.5.2 Exercice 2 — L'étude critique de deux documents, entièrement traitée

Titre du sujet. Autoriser la guerre : le Conseil de sécurité entre 1990 et 2002.

Document 1. Extraits de la résolution 678 du Conseil de sécurité des Nations unies, adoptée le 29 novembre 1990.

« Le Conseil de sécurité […] 2. Autorise les États Membres qui coopèrent avec le Gouvernement koweïtien, si au 15 janvier 1991 l'Iraq n'a pas pleinement appliqué les résolutions susmentionnées, à user de tous les moyens nécessaires pour faire respecter et appliquer la résolution 660 (1990) et toutes les résolutions pertinentes adoptées ultérieurement et pour rétablir la paix et la sécurité internationales dans la région. »

Document 2. Extraits de la résolution 1441 du Conseil de sécurité des Nations unies, adoptée à l'unanimité le 8 novembre 2002.

« Le Conseil de sécurité […] 1. Décide que l'Iraq a été et demeure en violation patente de ses obligations […] ; 2. Décide […] d'accorder à l'Iraq […] une dernière possibilité de s'acquitter de ses obligations en matière de désarmement […] ; 13. Rappelle qu'il a averti à plusieurs reprises l'Iraq des graves conséquences auxquelles celui-ci aurait à faire face s'il continuait à manquer à ses obligations. »

Consigne. Après avoir présenté les deux documents, vous montrerez ce que la comparaison de leurs formulations révèle des conditions de fonctionnement de la sécurité collective, puis vous expliquerez comment cette différence est devenue, en 2003, l'objet d'un conflit juridique et politique majeur.

Ce que la comparaison établit. Trois enseignements.

• La sécurité collective fonctionne à une condition de conjoncture. La résolution 678 n'a été possible que parce que l'URSS, à la veille de sa disparition, n'a pas usé de son veto et que la Chine s'est abstenue. C'est un accident heureux de l'histoire, non le régime ordinaire du Conseil : entre 1946 et 1990, celui-ci n'avait autorisé l'emploi de la force qu'une fois, pour la Corée en 1950, et à la faveur d'une absence soviétique.
• Le langage juridique est un enjeu de pouvoir. Le passage de « tous les moyens nécessaires » à « graves conséquences » n'est pas une nuance de style : c'est le résultat d'une négociation où chaque camp a cédé sur les mots pour ne pas céder sur le fond. Les États-Unis et le Royaume-Uni ont soutenu en 2003 que la résolution 1441, combinée aux résolutions 678 et 687, suffisait à fonder l'emploi de la force ; la France, la Russie et la Chine ont répondu qu'une seconde résolution était indispensable. Les deux lectures s'appuient sur les mêmes textes : c'est bien la preuve que l'ambiguïté était voulue.
• L'absence de juge est la faiblesse du système. Aucune juridiction n'était compétente pour trancher ce désaccord d'interprétation. Le secrétaire général Kofi Annan a déclaré en septembre 2004 que l'intervention avait été, au regard de la Charte, « illégale » ; le rapport britannique de la commission Chilcot, publié le 6 juillet 2016, a conclu que l'action militaire n'était pas un dernier recours. Aucune de ces prises de position n'a d'effet juridique : elles n'engagent qu'une autorité morale ou politique.

Les limites des documents, qu'une bonne copie signale. Ce sont deux textes normatifs : ils disent le droit, non les rapports de force qui les ont produits, et ils ne disent rien des débats internes au Conseil, des pressions exercées sur les membres non permanents ni des renseignements — erronés — présentés le 5 février 2003. Ils ne disent rien non plus de leurs effets : le document 1 ne laisse pas prévoir douze ans d'embargo aux conséquences humanitaires lourdement débattues, ni la présence militaire américaine en Arabie saoudite dont Al Qaïda fera son grief fondateur. Un document juridique dit ce qui est permis, jamais ce qui adviendra.

Conclusion qui répond à la consigne. Comparés, les deux textes délimitent exactement l'espace dans lequel la sécurité collective peut fonctionner. Elle exige, non pas une règle, mais un accord : quand les cinq membres permanents s'entendent, le Conseil autorise, le droit et la force coïncident, et la guerre reste bornée à son objet — libérer le Koweït, et s'y arrêter. Quand ils ne s'entendent pas, le Conseil produit des formules équivoques que chaque camp interprète à son avantage, et la force se passe du droit. La séquence de 2003 n'a donc pas seulement produit une guerre : elle a affaibli l'institution elle-même, en montrant qu'on pouvait s'en dispenser. Ce précédent pèse encore sur tous les débats actuels relatifs au recours à la force.

2.6 Bilan

Ce thème est celui d'un décalage. Les moyens de faire la guerre se sont transformés trois fois en trois siècles — la guerre limitée du roi, la guerre de la nation en armes, la guerre irrégulière conduite par des acteurs qui ne sont pas des États — tandis que les moyens de faire la paix reposent toujours, pour l'essentiel, sur des instruments imaginés pour la première de ces formes : un traité signé entre souverains, garanti par des tiers.

L'apport de Clausewitz demeure la meilleure grille pour penser cet écart. La guerre est un instrument politique, et ce sont les variations du dosage entre ses trois composantes — la passion du peuple, le talent et le hasard des armes, la raison du gouvernement — qui expliquent qu'elle change de visage sans changer de nature. Les « guerres irrégulières » ne l'invalident pas : elles poursuivent, elles aussi, des buts politiques explicites. Elles rendent en revanche la paix inassignable, parce qu'il n'y a personne pour la signer.

Deux dates encadrent l'histoire des réponses. En 1648, la paix devient une procédure : un congrès, des plénipotentiaires, une médiation, une amnistie, une garantie. En 1945, elle devient une institution : un organe permanent doté du pouvoir d'autoriser l'emploi de la force. La seconde n'a pas remplacé la première ; elle s'y est ajoutée, avec ses réussites — Koweït en 1991, Timor oriental en 1999 — et son vice de construction, le veto, qui la paralyse précisément dans les cas les plus graves. Le Moyen-Orient réunit tout : des traités qui ont tenu, un processus de paix qui n'a jamais abouti, une guerre autorisée qui s'est arrêtée à temps et une guerre non autorisée qui a fabriqué un conflit asymétrique de huit ans, puis un « califat ».

Retenez enfin une leçon de méthode, qui vaut bien au-delà de ce chapitre : sur tous les sujets abordés ici — le nombre des victimes, la nature d'une guerre, la qualification d'un acte —, les faits sont établis mais leur interprétation est disputée, et cette dispute fait partie de l'objet. Nommer les positions en présence, dater ses informations et citer ses sources n'est pas une précaution oratoire : c'est ce que la spécialité enseigne.